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最高人民法院


关于《十四个大城市高、中级人民法院刑、民事案件审理程序初步总结》的试行总结和今后在全国试行的意见

1956年2月19日，最高人民法院

一
本院“关于北京、天津、上海等十四个大城市高、中级人民法院刑事案件审理程序的初步总结”和“关于北京、天津、上海等十三个大城市高、中级人民法院民事案件审理程序的初步总结”（以下简称两个审理程序总结），经过去年6月召开的司法座谈会讨论修改、本院审判委员会第五次会议审查通过、并报告全国人民代表大会常务委员会备案后，于同年8月印发给北京、天津、上海等十四个大城市高、中级人民法院参酌试行，并发给全国各级人民法院在准备总结自身审理程序经验和干部业务学习时参考。根据各大城市高、中级人民法院报来的试行情况材料和去年12月部分省、市高、中级人民法院院长座谈会上的反映，这两个审理程序总结受到了很多人民法院、特别是基层人民法院干部的热烈欢迎，他们认为今后在审理程序方面有所遵循了，并且从两个审理程序总结内，找到了贯彻人民法院组织法规定的各项审判制度和执行中央指示的“既要合法、又要及时”原则的具体办法。因此，不仅绝大多数的大城市高、中级人民法院都在试行，而且在其他地区也有不少人民法院正在主动地积极地试行。在试行过程中，他们感觉到两个审理程序总结的内容，并不是陌生的东西，而只不过是把各地人民法院在审理程序方面实际作的和已经有的经验加以总结和提高。因此，普遍反映，这两个审理程序总结基本上是切实可行的。认真地试行两个审理程序总结，就可以有利于既合法又及时地镇压反革命和打击各种犯罪分子，解决人民内部纠纷，保护国家和人民利益，促进社会主义建设和社会主义改造事业的顺利进行。
综合各市高、中级人民法院对两个审理程序总结的试行结果，已经取得了以下几点收获：第一，对贯彻人民法院组织法起了促进作用。在各大城市高、中级人民法院的审判工作中，已经基本上消除了曾经长时期存在的一个审判员单干和书记员审理案件的现象。第一审案件，除轻微的刑事案件和简单的民事案件外，一般都已由审判员一人和人民陪审员二人组成合议庭进行审理；多数第二审案件也已实行审判员三人合议制。第二，纠正了在审理程序方面的一些混乱现象。开庭审理程序大体趋于一致；逮捕、羁押人犯和查封财产的决定权限以及一些名词用语，也逐步统一；在判决书的格式和写法上，过去最为混乱，现在也大致上统一起来了。杭州市中级人民法院并拟定统一的判决书格式印发所辖人民法院仿行。第三，对提高办案质量和效率提供了有利条件。上海市第一中级人民法院过去受理案件前，不作认真审查，一律收下就办，浪费了时间和人力，还给群众增加了不少麻烦，因而从实践中体会到认真作好受理案件前的审查工作的重要性，并决定要坚决地试行两个审理程序总结。沈阳市中级人民法院由于加强了审理案件前的各项准备工作，提高了办案速度。根据该院婚姻组的统计，过去开一次庭需要用半天时间，现在半天时间就可以开两次庭。当然，这种速度还不是很高的。第四，按照两个审理程序总结办案，对培养干部、提高办案质量以及消除干部的盲目自满情绪，特别是满足现状的情绪，都起了重要作用。
各地经验证明，凡是试行成绩比较大的人民法院，主要原因是由于院、庭负责同志的重视，组织干部对两个审理程序总结进行了认真地学习和讨论，并结合学习检查和批判了过去在审理程序上的一些不正确的作法，从而使全体干部积极行动起来。这样，在试行中就不但没有感到什么困难，而且使工作有所改进，还取得了一些好的经验。沈阳市中级人民法院干部在学习两个审理程序总结的时候，领导上还专门作了动员报告，并在学习结束后举行了测验。这种积极认真试行的态度，是值得推广和鼓励的。
但是，也还有另外一种情况。有的同志特别是一部分领导同志，他们满足于已经过时的经验，习惯于按照陈规旧例办事，对两个审理程序总结和董院长对试行的指示没有引起应有的重视，因而没有认真试行，或者根本没有试行。有的在接受案件的时候不作认真审查，有的在开庭前没有充分作好各项准备工作，有的上诉审人民法院对被告人提起上诉的案件，仍然直接改判加刑，有的审理再审案件不实行原承办人回避制度。甚至有的地区规定，当事人通过原审提起上诉的案件，应由原审人民法院院长加以审查；如认为原判决或裁定确有错误，即自行改判；认为没有错误的，再送上诉审人民法院审理。这种规定，不仅与两个审理程序总结的规定不符，而且是直接违反了人民法院组织法第十一条的规定，应当加以改正。特别应该提出的，我们最高人民法院在这一方面也是有缺点的，我们既没有抓紧对试行工作的督促检查，本身也没有认真试行。我个人在这方面应负很大责任，因为我没有抓紧对这项工作的领导。这说明我们领导思想落后于客观形势的需要，存在着保守主义思想，必须认真克服。
反映在审理程序方面的这种保守主义思想，是和我们的某一些同志对“依法办事”的认识不足，有着密切联系的。因此，有必要再从审理程序方面谈谈“依法办事”的问题。有的同志，直到现在还没有懂得这样一条道理：所谓“依法办事”，不仅要依照实体法，也要依照程序法。程序法是具有一定形式和手续的，但这种形式和手续，是和实体法有着密切的相互依存的关系的。严格地按照程序法办事，就可以保证实体法的正确贯彻。在审理案件的时候，认真地贯彻公开审理、陪审、合议、辩护、上诉等项制度和原则，就可以全面地弄清案情，防止、减少主观臆断的错误，保证案件的正确、迅速处理，并对一切出席法庭的公民进行法制教育。反之，如果不认真地贯彻这些审判制度和原则，不仅是违法的，而且往往造成了错案。有些同志认为，执行正规审理程序就不能及时处理案件，但经验一再证明，不执行正规审理程序，恰恰又正是造成当事人不服、群众不满，使我们的工作陷于被动的主要原因之一。因而，这种看法是错误的。目前还有的同志认为，在审理程序方面作的差一点，不会犯什么大的错误。这种想法也是极端有害的。人民法院组织法规定的各项审判制度，都是为了保护人民的合法权利，各级人民法院必须遵守执行。如果人民法院不按照法律规定来行使审判权，就是违法。如果说我们过去对“依法办事”的认识不足是可以原谅的话，那么，今后就必须彻底纠正这种错误看法，积极地贯彻法定的审理程序。这样就可以正确、迅速地处理案件，更好地完成从司法方面去保障社会主义建设和社会主义改造事业顺利进行的政治任务。
目前我国尚未颁布程序法（即刑、民事诉讼法），在审理程序方面“依法办事”，就是要贯彻人民法院组织法。两个审理程序总结，就是为了贯彻人民法院组织法规定的各项审判制度和原则而提出的一些具体办法。认真地加以试行，不仅可以提高办案的质量和效率，而且可以给国家立法机关提供切实可靠的资料，从而对整个法制建设工作有着重要的现实意义。某些有试行任务的人民法院，认为这两个审理程序总结是可以试行也可以不试行，因而没有认真试行或者根本没有试行，今后应当积极试行。
现在，我国正处在伟大的社会主义革命高潮中，我们人民法院的审判工作，不论是在质量方面或者是在效率方面，都必须提高到同社会主义革命高潮相适应的水平。而我们存在的保守主义思想是我们司法工作落后于客观形势发展的重要原因之一，也是贯彻正规审理程序的主要障碍，必须坚决地加以批判和克服。

二
各地在试行过程中，对两个审理程序总结提出了若干修改、补充意见和问题。经过我们研究以后，认为有些是可以采纳的，有些是不应该采纳的，也有些是因为经验不成熟，需要进一步研究暂时不作修改的。这里不能一一列举（我们对这些意见和问题提出的初步意见，作为一个附件印发），我仅就其中几个比较重要的问题，分别加以说明：
首先，我要就两个审理程序总结内需要加以修改、补充的几个重要问题，加以说明：
（一）关于人民法院接受刑事案件的范围和手续部分的修改。在刑事案件审理程序总结内，对人民法院接受刑事案件的范围和手续，规定了五种情况。这是由于在研究和总结这个问题的时候，我们和最高人民检察院考虑到当时各市人民检察院的实际情况，觉得由人民检察院担负起除轻微的自诉案件以外的全部刑事案件的审查起诉工作，还确有困难。因此，不但对人民检察院的起诉问题规定得比较灵活；同时并规定：机关、企业、团体及一般公民可以直接向人民法院提出控诉和检举；犯罪人可以向人民法院自首；人民法院也可以主动受理案件。现在，各级人民检察院的机构已经普遍建立和加强，并已全部担负起刑事案件的审查起诉工作。同时，我们和最高人民检察院联系研究后，觉得由机关、企业、团体提出控诉和主管劳动改造机关提出犯人在监管中另犯新罪的案件，也都可经由人民检察院提起公诉。根据当前这种新的情况，刑事案件审理程序总结内关于人民法院接受刑事案件的范围和手续部分，应该加以修改。这就是说：今后除轻微的自诉案件外，人民法院一般不再直接受理刑事案件。同时，由于目前各级人民检察院提起公诉的时候，都是用的起诉书，为了求得统一，所以把刑事案件审理程序总结内原来规定的“公诉书”，也一律改为起诉书。
人民法院接受刑事案件的范围和手续部分加以修改后，和这一部分有关的审理案件前的工作部分，自然也应该作相应的修改。例如，审理案件前的工作部分中的调查工作，原来是为了人民法院直接受理案件的需要而规定的。人民检察院担负起对全部刑事案件审查起诉工作后，刑事案件审理程序总结中的开庭前的调查工作，在内容上需要加以修改和补充。但对人民法院直接受理的轻微自诉案件，仍可适用。
（二）关于人民法院逮捕人犯问题的补充。根据中华人民共和国逮捕拘留条例规定，人民法院虽然可以逮捕人犯，但按照这一工作的性质和公安、检察、法院三个机关的职责分工来说，主要应由人民检察院和公安机关来作。刑事案件审理程序总结内规定“人民法院逮捕人犯，一律由院长批准”，其目的就是为了严格控制，以防止错捕、错押。有些基层人民法院过多的直接逮捕人犯，这种作法是很容易造成错捕、错押的。今后除在审判过程中发现被告人有重大罪恶、原告人检举被告人犯罪有确凿证据或现行犯可由人民法院决定逮捕外，逮捕人犯工作一般应由人民检察院批准，由公安机关执行。
（三）关于在审判庭上宣读笔录部分的修改。两个审理程序总结内规定：笔录须由书记员当庭宣读或交由当事人及证人等自看；对不能立即宣判的案件，也可告知当事人及证人等在闭庭后3日内来人民法院查阅笔录；笔录经核对没有错误后，应令当事人及证人等签名盖章或捺指印。有的人民法院主张，审判庭的笔录不必宣读，当庭告知当事人可在闭庭后3日内声请查阅，笔录仅由审判员和书记员签名。北京市宣武区人民法院目前就是这样做的。根据北京市宣武区人民法院的实践经验，这种作法，可以大大缩短开庭时间，提高办案速度；书记员可以在闭庭后对笔录作必要的整理，免去当庭宣读的困难；而且实行以来，当事人和一般群众也没有什么不好的反映。苏俄刑事诉讼法典也规定，笔录由审判员和记录的书记员签名；审判员在签名的时候，可以根据审判庭的实际情况加以修正；笔录经签名或整理后，法院可以依当事人的请求而准许他查阅和加以摘录；如果当事人认为笔录记载有不正确或不完备的地方，可在查阅后3日内提出意见。如审判员同意当事人提出的意见，就签名证明其正确性。如不同意，就由审判员本人和原来参加陪审的人民陪审员组成处分庭加以审查，决定修改或不修改。这就是说：在审判庭上，既不发生向当事人及证人等宣读笔录的问题，也不发生令当事人、证人、鉴定人、辩护人等在笔录上签名的问题。笔录内容记载的正确与否，不是由刑、民事案件的当事人及证人等负责，而是由审理案件的审判员和记录的书记员负责。我们觉得，北京市宣武区人民法院的经验和苏联的经验，是可以普遍实行的。因此，决定对两个审理程序总结的这一部分加以修改。为了照顾中国目前还有很多文盲的实际情况，我们并拟规定，如果当事人要求查阅笔录而自己不识字或阅读有困难的时候，人民法院的书记员也应读给他听。至于当事人提出的意见，审判员如认为不应修改，可将不修改的理由写出附卷，目前暂不采取召开处分庭审查的方法。
但是，在试行过程中，对审判庭的笔录不宣读也不要当事人签名的问题，也还有两种不同的意见和主张。有的人主张，笔录仍应当庭宣读或交由当事人自看，当事人并须在笔录上签名；为了避免拖长和浪费开庭时间，可在闭庭或休庭的空隙时间内，个别地读给当事人听或交他自看。还有的人主张，审判人员应当庭问明当事人要不要宣读笔录或要不要看，如果当事人不要读也不要看，就叫他签名盖章或捺指印。这两种主张的共同的、基本的出发点是：笔录是证据的一种，应当向当事人公开，应该要当事人签名，以免事后翻供、翻案，给审判工作制造麻烦。但是我们说的不当庭宣读笔录，并不是说作为证据之一种的笔录就可以不公开了。相反地，人民法院可以依照当事人的请求而准许他在闭庭后3日内查阅笔录并加以摘录，或依照当事人的请求而向他宣读笔录，那么，当事人也就仍有机会来了解笔录记载的内容和他在审判庭上的陈述是否相符，因之，审判庭的笔录实际上仍是向当事人公开的。至于说如果不要当事人在笔录上签名就可能会发生翻供、翻案问题，其实关键并不在于是否令当事人签名，而在于当事人的陈述是否符合客观真实的原则。真正符合客观真实原则的笔录（也就是当事人的陈述），虽不签名，同样也可作为判决的根据。反之，不符合客观真实原则的笔录，虽经当事人签名也不足作为判决的根据。签名的笔录，当事人也可能推翻或否认他在法庭上的陈述。只有经过侦查或调查所获得的证据才是判决的主要根据。因此，审判庭不当庭宣读笔录，并不妨害正确审理案件。
这里，还应该附带说明两个问题：第一，我们仅仅决定在审判庭上的笔录不必宣读，也不必要当事人签名，至于由人民法院直接受理的刑事自诉案件和民事案件，在审理前进行调查中制作的调查笔录，则仍应按宣读或交由当事人及证人等自看，并须由当事人及证人等签名盖章或捺指印。第二，有的人民法院主张，证人在审判庭上作证前，应一律令其具结，鉴定人已在鉴定意见书上签名盖章，可不再具结。我们同意这个意见，并拟在两个审理程序总结内把这个问题肯定下来。这样，证人在审判庭上所作的证言和鉴定人在审判庭上发表的鉴定意见，也就不必再要他们签名了。
（四）关于判决书的格式和写法的修改。过去，由于各级人民法院的判决书的格式极不统一，写法上也有不够明确的地方，所以在两个审理程序总结内把它统一起来了，并着重把判决书内所用“主文”、“结论”、“判决”等不同的名称，统一起来采用了“判决”这个名称。各地试行经验证明，这种把判决书的格式和写法统一起来的作法是正确的。但各地在试行中也还提出了一些修改、补充意见和问题。我们把这些意见和问题加以分析研究后，感觉到判决书的格式和写法本身还有加以彻底改革的必要。现在，司法部参照苏联先进经验并结合我国实际情况，拟定了一种新的判决书格式，这是我们人民法院审判工作中的一项重大改革。我们同意这种改革，并且决定在两个审理程序总结内，按照司法部规定的格式，对判决书的格式和写法部分，加以修改。
（五）关于上诉审人民法院审理上诉或抗诉案件程序部分的修改。根据人民法院组织法规定的精神，上诉审人民法院的主要任务，是通过审理上诉或抗诉案件，对下级人民法院实行审判监督。因此，上诉审人民法院审理上诉或抗议案件的方式应该与第一审人民法院不同。它不是象第一审人民法院那样对案件作实体审理，而是根据原审案卷和当事人补充提出的理由，审查原审人民法院的判决和裁定是否合法和有无根据。如认为原判决正确，维持原判；原判决适用政策、法律、法令不当或与事实不符的，将原判予以变更；原判决违反政策、法律、法令或事实不清的，撤销原判，发回更审。这种上诉审方式，有些高、中级人民法院事实上已经沿用很久了，并且收到了良好效果。例如，江苏省高级人民法院最近调查了该院和几个中级人民法院审理上诉案件的情况，据统计有百分之八十的案件都是采用上诉审方式的。河南省高级人民法院在1955年内，采用上诉审方式审理的刑事上诉案件占百分之八十二，民事上诉案件占百分之五十。该院总结采用上诉审方式的好处是：手续简便，结案及时，便利人民，照顾生产，减少人民的经济负担。这里还应补充一点，就是采取用上诉审方式，可以加强下级人民法院干部的责任心，克服依赖思想，充分发挥上诉审人民法院实行审判监督的作用。如有个别案情重大的案件需要由上诉审人民法院来作实体审理的，也可以在撤销原判后提来自己作为第一审，加以审理。因此，我们拟对两个审理程序总结内规定的“直接审理”和“书面审理”两种方式作相应的修改和补充。同时，我们并拟规定，今后上诉审人民法院处理上诉或抗诉案件，一律用裁定。
其次，我再就几个暂时不加修改、补充的问题，略加说明：
（一）关于人民检察院侦查起诉和审查起诉的案件，是否开预审庭的问题，在刑事案件审理程序总结内没有规定。这是由于过去各地人民法院在实际工作中很少或者没有开过预审庭，缺乏这方面的经验，特别是缺乏预审庭程序方面的经验，所以没有总结。但是，预审庭上要解决的基本问题，大体上都包括在刑事案件审理程序总结的“审理案件前的工作”部分里面了，如决定案件应否受理、决定采取强制措施、确定开庭日期、地点及传唤哪些人出庭等，实际上都是预审庭的内容。有的同志要求把开预审庭的问题加以明确补充，也就是要求把预审庭的程序规定出来。目前，在镇压反革命的斗争中，不少人民法院已经开始开预审庭，这给今后总结这方面的经验，提供了有利条件。但是，现在因经验不多，所以暂时不作补充，待以后有了比较成熟的经验，再行补充。希望各地人民法院注意积累和总结这方面的经验，并随时报来。
（二）婚姻案件的离婚问题能否委托代理人问题，在民事案件审理程序总结内规定不能委托代理人。我们所以这样规定，主要是考虑到婚姻案件的离婚问题，如果允许当事人委托代理人，往往形成代理人代替当事人离婚或不离婚，形成包办代替。不仅违反当事人的利益，也使人民法院对案件不好处理。同时，也考虑到这样规定，并不排斥当事人邀请自己的近亲属出庭，帮助进行诉讼。这是为了避免在当事人本人不出庭而只有近亲属出庭的情况下判决离婚案件。在试行两个审理程序总结当中，大部分同志反映这项规定，这是切实可行的。但也有的同志主张，离婚问题可以委托代理人。我们觉得，目前允许委托代理人弊多利少，对这项规定，可暂时不加修改。
（三）关于被告人的近亲属、辩护人可否不经被告人同意而提起上诉的问题，刑事案件审理程序总结内规定，应取得被告人的同意。有的同志对这项规定有不同看法，认为被告人的近亲属、辩护人上诉，不必取得被告人同意。我们觉得：上诉是被告人应有的一项诉讼权利。被告人的近亲属、辩护人提起上诉应取得被告人的同意，不但不妨害被告人的上诉权利，而且会使被告人的近亲属、辩护人的上诉，不违反被告人的意思。同时，根据我国审判实践经验，被告人的近亲属提起上诉，不经被告人同意，往往发生无理纠缠和逾期上诉等情况，使案件长期不能解决。另外，被告人的近亲属、辩护人如果对判决和裁定有意见，因得不到被告人的同意而不能上诉的时候，也可以作为群众来信向人民法院提出，这样也能达到防止和纠正错判的目的。因此，这一规定，目前还有保存的必要，今后在试行中，如确有修改的必要时，再研究修改。
再次，还要说明，有些意见是不应当采纳的。
有的人民法院在开庭审理案件的时候，对于要求发言的旁听群众，在查明他的身分以及他和当事人的关系后，就准许他发言。这个办法不宜采纳，各地在今后也不宜继续采用。因为，法庭是人民法院代表国家行使审判权的场所。准许旁听群众在法庭上发言，不但当庭查明要求发言的群众的身分以及他和当事人的关系，在事实上有困难，而且对法庭秩序也有影响。一般公民如果愿意检举、揭发犯罪和证明案件真实情况，可以在开庭前或闭庭后主动地向人民法院反映，人民法院认为需要的时候，也可以把这些公民当作证人，准许他们出庭作证。因此，不必准许旁听群众发言。
有的人民法院主张，判处徒刑宣告缓刑、管制和剥夺政治权利的罪犯，在缓刑、管制和剥夺政治权利期满后，应当由原判决的人民法院办理撤销处分的手续。我们觉得，罪犯在缓刑期内如未发生应该撤销缓刑的情况，在缓刑期满后就不再执行原判决的刑罚；而被判处管制和剥夺政治权利的罪犯，在管制和剥夺期满后，就是执行完毕。对这些人都应当恢复他的自由。如果再要办理撤销处分的手续，反使被判刑人在刑满后受到了另外一种限制。同时，人民法院已把判决书送给被判刑人所在地的机关、企业、团体或公安机关，被判刑人的刑期是否届满，也有案可查。各地人民法院在实践中也没有办理过这种撤销处分的手续。因此，这个意见是不宜采纳的。

三
根据试行经验和当前工作的需要，我们决定把两个审理程序总结经过这次会议讨论修改后，在全国范围内试行。一年来情况的发展，给我们在全国试行两个审理程序总结，创造了许多有利条件。这些条件就是：首先，随着社会主义改造和社会主义建设高潮的到来，广大群众的社会主义觉悟已经大大提高，法制观念也将不断加强，扫除文盲运动也正逐步展开。在这个基础上，贯彻正规审理程序，不仅广大群众乐于接受，而且也正是他们日益迫切的要求。其次，各级人民检察院的机构进一步建立和健全起来了。最高人民检察院决定，各级人民检察院从今年起都要全部担负起刑事案件的审查起诉工作。这是人民法院实行正规审理程序的一个重要因素。再次，去年肃反运动中贯彻“既要合法，又要及时”原则的时候，实际上已经把两个审理程序总结的主要内容贯彻实行了。现在提出在全国试行，对干部来说，已经不是一件生疏的事情了。最后，各地在试行两个审理程序总结中，已经取得了一些经验，根据这些经验对两个审理程序总结加以修改后，就会使它更加切实可行。这充分说明，目前在全国试行两个审理程序总结，是完全可以作到的。
现在，我们的任务就是要有领导有计划地、积极地进行两个审理程序总结的试行工作。在试行中，必须注意以下几个问题：
（一）作好试行工作的关键在于正确的领导。从前面的材料中可以看出，各地在试行两个审理程序总结中，有两种不同的领导方法和两种不同的结果。一种领导方法是先进的领导方法，在试行中，领导干部认真负责，规定了具体措施，随时督促检查，总结并推广了先进经验，从而挖掘了潜力，大大鼓舞了干部的积极性和创造性，并取得了很大成绩。另一种领导方法是领导干部不重视，不闻不问，也就是保守主义的领导方法，安于现状，按常规办事，害怕困难，看不见新事物、新问题和先进经验，因而对两个审理程序总结没有认真试行或没有试行。我们应该实行先进的领导方法，批判和克服落后的保守主义领导方法。
（二）各级人民法院必须将试行两个审理程序总结列为全面规划内容之一，规定具体措施。首先组织干部认真地学习两个审理程序总结，充分认识其重要意义，并应制定试行的具体方法、步骤和指标。各省、市、自治区高级人民法院应会同司法厅（局）订出如何在全省、市、自治区范围内全面试行的计划。其次，在试行中应进行调查研究，进行典型试验，以便取得经验，推动全面，并应适时地交流经验，表扬先进单位和个人。特别是最高人民法院和各高级人民法院应该以身作则，认真试行。我们最高人民法院已经决定，除在院内各审判庭试行外，并将协同司法部在北京、上海两市和河北、江苏两省各选择三、五个中级人民法院和基层人民法院进行两个审理程序总结的典型试验。各高级人民法院除应总结自身审理程序经验（主要是上诉审程序经验）外，并应协同司法厅（局）选择一、二个中级人民法院和三、五个基层人民法院进行两个审理程序总结的典型试验。再次，经常地主动地和公安、检察机关及有关部门取得密切联系，听取他们的意见和反映，及时协商解决工作中遇到的问题；向广大人民群众进行法制教育工作，以取得各方面的配合和支持。
此外，附带说明：关于案件管辖的问题是审理程序中的一个重要问题，过去由于客观条件还不成熟，两个审理程序总结内还没有来得及加以解决，现在司法部正在进行总结，各省、市、自治区高级人民法院应在上半年内会同司法厅（局）着手收集这方面的资料，报送司法部。关于刑、民事案件的执行程序，两个审理程序总结内写的很少，各地又感到迫切需要补充。希望各地今后在试行中注意总结这方面的经验，以便将来补充。关于各省、市、自治区高、中级人民法院上诉案件审理程序的总结工作，我们计划在本年第二季度内完成，希望各省、市、自治区高级人民法院抓紧这项工作，尽快将初步总结材料报来。


新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府


乌鲁木齐市人民政府令第79号


　　《乌鲁木齐市行政执法责任制实施办法》已经2006年7月30日市人民政府第42次常务会议通过，现予公布，自2006年10月16日起施行。


市长　乃依木·亚森

二○○六年九月十五日



乌鲁木齐市行政执法责任制实施办法




　　第一条　为规范行政执法行为，监督行政机关依法行使行政职权，促进依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》和《乌鲁木齐市行政执法条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。



　　第二条　本办法所称行政执法责任制是指各级行政执法机关，法律、法规授权的组织和行政机关依据法律、法规和规章委托行使行政执法职能的组织（以下简称行政执法机关）依照法定的管理权限，把法律、法规和规章规定的法定职责逐级分解到各执法岗位，明确责任人，建立健全相应制度，并进行监督、考核、奖惩的一种责任制度。



　　第三条　本市行政执法机关建立和实施行政执法责任制均适用本办法。



　　第四条　行政执法评议考核应当严格遵守客观、公开、公平、公正原则。评议考核的标准、过程和结果要公开。



　　第五条　市人民政府领导全市的行政执法责任制工作，并对各区（县）人民政府、经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会及市政府所属行政执法机关的行政执法责任制工作实施监督、检查与考评。

　　区（县）人民政府领导本行政区域内的行政执法责任制工作，并对所属行政执法机关的行政执法责任制工作实施监督、检查与考评。

　　经济技术开发区和高新技术产业开发区管委会领导本辖区内的行政执法责任制工作，并对所属工作部门的行政执法责任制工作实施监督、检查与考评。

　　行政执法机关在其法定职责范围内落实本机关行政执法责任制实施工作。



　　第六条　市、区（县）人民政府的法制机构是本级人民政府实施行政执法责任制监督、检查和考评的工作机构。

　　经济技术开发区和高新技术产业开发区管委会的法制机构是其所属工作部门实施行政执法责任制监督、检查和考评的工作机构。

　　行政执法机关的法制机构是本机关实施行政执法责任制的工作机构。



　　第七条　行政执法机关应当建立和落实行政执法责任制的领导制度，加强对行政执法责任制工作的组织领导，成立行政执法责任制领导小组。

　　行政执法机关应当于每年的第一个月制定本年度的行政执法责任制工作计划，报本级政府备案。



　　第八条　行政执法机关应当建立法制宣传制度，做好有关法律、法规和规章的宣传工作，提高公民、法人和其他组织的法制观念以及守法、用法的自觉性。

　　行政执法机关对公民、法人和其他组织有关行政执法问题的咨询，应当及时、准确地给予解答。



　　第九条　行政执法机关应当建立执法职责制度。对本机关的执法依据定期梳理，将法定职权、执法责任分解到具体执法机构和执法岗位。



　　第十条　行政执法机关制定规范性文件，必须符合宪法、法律、法规及地方性法规、政府规章，维护法制的统一；必须紧密结合实际，加强调研和论证，增强规范性文件的可操作性。

　　行政执法机关制定的规范性文件，应按规定报送有审查权的上一级机关备案。



　　第十一条　行政执法机关应当实行执法公示制度。向社会公布本机关执法的依据、条件、权限、职责、时限、程序、范围等。



　　第十二条　行政执法机关应当建立执法人员培训制度。制定执法人员培训和考核方案，提高执法人员业务素质。



　　第十三条　行政执法机关应当实行执法证件管理制度，做好行政执法证件领取、使用和收回等工作，并建立行政执法人员档案。

　　执法人员申领执法证件前，须经市政府法制办公室组织的综合法律培训或考核合格。



　　第十四条　行政执法机关应当建立和落实重大行政处罚决定备案制度。



　　第十五条　行政执法机关应当实行行政执法错案责任追究制度。行政执法机关及其执法人员因违法或者不当的具体行政行为给公民、法人和其他社会组织的合法权益造成损害的，按照有关法律法规追究相关人员责任。



　　第十六条　行政执法机关应当实行罚缴分离，不得对行政执法部门和执法人员规定罚没指标，不得将罚没收入与执法部门的奖金挂钩。



　　第十七条　行政执法机关应当建立重大行政处罚和行政许可听证制度，对符合听证条件的，应当告知当事人，当事人申请听证的，行政执法机关应当组织听证。



　　第十八条　行政执法机关应当规范执法文书。制定执法案件立案登记、调查取证、案件审批以及执法文书档案管理等制度。



　　第十九条　行政执法机关应当实行处罚、许可、复议、应诉统计报告制度。行政执法机关应于每年7月5日和次年1月5日前，将半年的行政复议、应诉案件统计表及重大处罚、许可情况报备市政府法制机构。



　　第二十条　行政执法机关应当实行评议考核制度。采取日常评议考核与年度评议考核相结合。通过案卷评查考核行政执法部门和行政执法人员的执法质量。定期或不定期对内设机构和执法人员进行评议考核，建立执法质量、量化指标考评档案。

　　对行政执法部门采取内部评议与外部评议相结合，要听取相关行政管理相对人的意见，通过召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验等方式进行。



　　第二十一条　行政执法机关应当按规定每年报告本机关执行的法律、法规和规章的情况。



　　第二十二条　行政执法机关应当建立投诉、举报和案件回访制度，依法受理相对人的投诉、举报。



　　第二十三条　行政执法机关应当于每年第一季度向本级政府法制机构报告本机关上年度实施行政许可的情况，包括实施的行政许可事项、申请许可的情况、许可结果、申请人投诉或者申请行政复议、提起行政诉讼的情况及其结果等。该报告应当在本机关政府网站上公布。



　　第二十四条　行政执法机关年度行政检查工作计划应当在上一年度十一月三十日前报同级人民政府法制机构，法制机构应当按照合法、精简的原则进行审核和协调，并在十二月三十日前批复行政执法部门。

　　各区（县）人民政府、行政执法机关应当将行政执法责任制考核工作与本单位年度工作目标管理考核、公务员年度考评相结合。



　　第二十五条　行政执法责任制考核工作采取听汇报、抽查、调阅执法案卷、开展问卷调查、核对有关文件材料和不定期检查等方式。考核结果实行百分制。

　　得分91分以上为优秀，81-90分为合格，61-80分为基本合格，低于60分以下为不合格。



　　第二十六条　行政执法人员应当遵守下列行为规范：

　　（一）忠于国家，遵守宪法、法律、法规和规章；

　　（二）忠于职守，严格依法履行职责，维护法律的尊严和政府的形象；

　　（三）倾听群众意见，维护群众利益，努力为人民服务；

　　（四）保守国家秘密，维护国家的安全、荣誉和利益；

　　（五）公正廉洁，克己奉公；

　　（六）执行公务时举止端庄，仪表整洁，用语文明；

　　（七）自觉接受法律监督、社会监督及其他监督。



　　第二十七条　行政执法人员不得有下列行为：

　　（一）散布有损政府声誉的言论，组织或者参与反对政府的活动；

　　（二）玩忽职守，贻误工作；

　　（三）对提出申诉、举报的公民、法人和其他组织进行打击报复；

　　（四）贪污、受贿或者利用职权为自己或者他人谋取私利；

　　（五）滥用职权，刁难群众，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益；

　　（六）泄露国家秘密，侵犯商业秘密和个人隐私；

　　（七）参与、支持或者包庇违法行为；

　　（八）从事或者参与营利性的经营活动；

　　（九）其他违法违纪行为。



　　第二十八条　对行政执法部门考核的主要内容包括：

　　（一）落实行政执法责任制的组织领导和宣传教育情况；

　　（二）行政执法责任制的建立和落实情况；

　　（三）规范行政执法活动情况；

　　（四）对行政执法进行监督检查情况。



　　第二十九条　行政执法责任制考核可以采用下列方式进行：

　　（一）听取被考核部门建立和实施行政执法责任制情况的汇报；

　　（二）查阅被考核部门落实行政执法责任制的有关资料；

　　（三）抽查行政执法案卷；

　　（四）召开行政管理相对人座谈会，征询社会各界的意见；

　　（五）对被考核部门负责人和行政执法人员进行法律素质测评；

　　（六）考核机关确定的其他方式。



　　第三十条　行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关给予通报批评，并由上级行政机关的法制机构建议有行政处分权的机关依法对第一责任人及有关负责人给予行政处分：

　　（一）未建立和实施行政执法责任制的；

　　（二）行政执法工作中存在严重违法问题的；

　　（三）对严重违法行为查处不力的；

　　（四）社会各界反映其执法形象较差的；

　　（五）对考核工作或者上级的监督检查不予配合、弄虚作假的。



　　第三十一条　行政执法机关未建立投诉、举报和案件回访制度并依法受理相对人的投诉、举报的，按照有关规定依法给予通报批评。



　　第三十二条　行政执法人员调离、辞职、辞退、退休或其他原因离开工作岗位的，行政执法机关未及时收回行政执法证件送交发证机关的，由市人民政府法制机构责令行政执法部门限期改正，并依法按有关规定处理。



　　第三十三条　行政执法机关年度检查计划未报同级人民政府法制机构审核协调或未按照检查计划实施检查的，依法给予通报批评。



　　第三十四条　行政执法机关未于每年第一季度向本级政府法制机构报告本机关上年度实施行政许可的情况、实施的行政许可事项、申请许可的情况、许可结果、申请人投诉或者申请行政复议、提起行政诉讼的情况及其结果等；未在本机关政府网站上公布，按照有关规定依法处理。



　　第三十五条　行政执法人员有本办法第二十六条所列行为之一的，由所在机关给予批评教育、离岗培训的处理，或者由行政执法证件核发机关收回其行政执法证件，取消其执法资格；情节严重的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第三十六条　对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理；对有关行政执法人员，根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第三十七条　对行政执法部门的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法、无效或变更、撤销等比例较高的，可以责令行政执法部门限期整改；情节严重的，可以给予通报批评或者取消评比先进的资格。



　　第三十八条　行政执法责任制考核结果优秀的，由市、区（县）人民政府按隶属关系予以通报表扬或按照有关规定给予奖励。

　　行政执法责任制考核结果不合格的，责令限期整改并通报批评。



　　第三十九条　考核项目和评分标准由市人民政府法制办公室另行制定。



　　第四十条　本办法自2006年10月16日起施行。