关于废止《河北省农民承担费用和劳务管理规定》的决定

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新疆维吾尔自治区阿勒泰地区行署办公室


关于转发阿勒泰地区土地储备管理办法的通知

各县（市）人民政府，喀纳斯景区管理委员会，北屯建设指挥部，行署有关部门，地直有关单位：
　　地区国土资源局关于《阿勒泰地区土地储备管理办法》已经行署同意，现转发你们，请认真贯彻执行。


　二〇〇九年五月十一日


阿勒泰地区土地储备管理办法
（地区国土资源局 二〇〇九年五月）

第一章 总 则

　　第一条　为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）以及国土资源部、财政部、中国人民银行《关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资发〔2007〕277号）精神，结合地区实际，制定本办法。
　　第二条　本规定所称土地储备，是指阿勒泰地区国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对依法取得的土地，进行前期开发，并予以储备，采用招标、拍卖、挂牌等方式供应土地，以调控国有建设用地需求的行为。土地储备工作由土地储备机构具体实施。
　　第三条　土地储备机构应为阿勒泰地区行署批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
　　第四条　发改、国土资源、财政、规划建设、金融等职能部门应按照各自职责，配合做好土地储备的相关工作。

第二章　土地储备机构的职责

　　第五条　土地储备机构根据产业结构调整及城镇建设规划和城镇土地的实际状况，制定土地储备计划，依照法律、法规及本规定适时开展具体事务工作。
　　土地储备机构对所储备的土地应当以适当方式公开向社会发布信息。
　　第六条　土地储备实行储备预告制度和定期发布储备土地信息制度。
　　土地储备机构对政府需要储备的土地应当提前告知土地使用权人。

第三章 土地储备的范围和程序

　　第七条　下列国有建设用地可以纳入储备范围：
　　（一）依法收回的国有土地；
　　（二）收购的土地；
　　（三）行使优先购买权取得的土地；
　　（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
　　（五）其他依法取得的土地。
　　第八条　纳入储备范围的土地，按以下程序进入储备库：
　　（一）城镇规划区内无确定使用者的闲置土地直接进入储备库；
　　（二）政府根据建设需要新征用的土地直接进入储备库；
　　（三）属无偿收回的土地，经依法收回后进入储备库；
　　（四）其他符合储备条件的土地由土地储备机构按以下程序办理有偿收购后进入储备库：
　　1.拟定方案。拟定收购储备土地的方案和可行性报告。
　　2.权属核查。对拟收购土地的权属、面积、四至范围、用途和地上附着物等情况进行实地调查和审核。
　　3.征询意见。根据实际调查的情况，征询规划部门意见。
　　4.费用测算。根据调查结果，委托有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；实行土地置换的，还需进行相应的土地费用测算。
　　5.方案报批。根据土地权属调查和补偿费用测算结果，正式拟定土地收购储备的具体方案，报地区行署审批。
　　6.签订合同。收购储备方案经批准后，与土地使用者签订收购合同。
　　7.支付费用。根据合同约定的期限、金额和方式，支付土地收购补偿费用。
　　8.权属变更。支付收购补偿费用后，办理有关权属证件的注销手续。
　　9.交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用者交付被收购的土地和地上建筑物。
　　第九条　土地使用者申请土地储备机构收购其土地时，应提供下列有关资料：
　　（一）申请书；
　　（二）法定代表人身份证明书；
　　（三）授权委托书；
　　（四）营业执照或机构代码证；
　　（五）土地使用权合法证件；
　　（六）房屋所有权合法证件；
　　（七）主管部门意见；
　　（八）其它需要提供的资料。
　　第十条　签订土地收购合同，应包括以下内容：
　　（一）土地的位置、面积、用途及权属依据；
　　（二）土地补偿费用及支付方式和期限；
　　（三）交付土地的期限和方式；
　　（四）双方约定的其他权利和义务；
　　（五）违约责任；
　　（六）纠纷处理。
　　第十一条　土地收购合同一经签订，即具有法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。

第四章　土地使用权收回补偿

　　第十二条　收回土地使用权按下列原则补偿：
　　（一）以出让方式取得土地使用权的，经有土地评估资质的中介机构评估，按土地基准地价予以补偿。
　　（二）以划拨方式取得土地使用权的，以同类土地的取得费用加上该土地开发费用予以补偿。
　　（三）建筑物、构筑物的补偿，以具有相关评估资质的中介机构的评估价格予以补偿。
　　第十三条　收回下列土地使用权不予补偿：
　　（一）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。
　　（二）已经办理审批手续的非农业建设占用耕地以及在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，满两年未使用或者开发的。
　　（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地。
　　（四）经核准报废的公路、铁路、机场、矿场的土地。

第五章　储备土地的利用和前期开发

　　第十四条　按本规定储备的土地，由土地储备机构负责对该地块进行前期开发和临时经营。
　　（一）前期开发。土地储备机构在储备土地处置前，应完成储备土地地上建筑物及附着物的拆迁、土地平整等前期开发工作。前期开发费用应编制预算经财政部门审核后，报地区行署审定。
　　（二）临时经营。在储备土地处置前，土地储备机构可依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租或临时改变用途进行经营。
　　第十五条　储备土地上的建（构）筑物需要实施拆迁的，由土地储备机构作为拆迁人，依法办理拆迁有关手续后，统一组织实施拆迁。

第六章　储备土地的供给

　　第十六条　储备土地由国土资源部门根据土地开发利用计划和土地市场的实际情况以及城镇建设规划的要求，依法实施出让或以其他办法处置。
　　第十七条　储备土地采取划拨、出让或出租方式供地，必须坚持公开、公平、公正的原则。主要采取招标、拍卖和挂牌方式出让。
以招标、拍卖和挂牌方式出让的宗地，由土地储备机构做出方案，报地区行署批准后，由国土资源部门委托土地交易所进行。
　　工业（包括仓储用地）、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的供地按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的要求，以招标、拍卖和挂牌方式出让。
　　城镇基础设施用地和公益事业用地等需要采用划拨或协议出让方式供地的，必须经地区行署批准后，按下列程序进行：
　　（一）确定土地预出让地块。土地储备机构根据土地储备方案及规划条件，确定预出让土地坐落、四至范围、土地面积及用途。
　　（二）发布预出让信息。土地储备机构根据土地实际情况，对条件成熟的土地公开发布土地使用权预出让信息。
　　（三）审查开发资信。由开发单位提出申请，土地储备机构对开发单位资信进行审查。
　　（四）约定开发单位。土地储备机构与提出申请的开发单位对开发条件、开发补偿费用、资金支付方式、支付期限、交地期限等方面进行协商，约定受让的开发单位。
　　（五）出让方案报批。与开发单位约定后，土地储备机构填写国有土地使用权预出让报批表，将储备土地使用权预出让方案报房产、规划、国土等行政主管部门批准。
　　（六）签订土地使用权预出让协议。土地储备机构与约定开发单位签订国有土地使用权预出让协议书，作为国有土地使用权出让合同的附件。
　　（七）支付补偿费用。开发单位根据协议的期限、金额、付款方式，向土地储备机构支付土地开发补偿费用。开发单位持国有土地使用权预出让协议书向发改部门办理立项审批手续，并向房产、规划、国土等行政主管部门申请办理规划和建设用地审批及土地正式出让手续。
　　第十八条　以招标、拍卖、挂牌出让方式出让储备土地使用权的，由国土资源管理部门按法律、法规的规定组织招标、拍卖、挂牌出让。
　　第十九条　土地开发补偿费包括土地储备、出让过程中发生的实际成本。

第七章 土地储备资金的管理

　　第二十条　土地储备资金的来源：
　　（一）地区财政部门从土地出让金中拨付一定比例的资金注入土地储备金中。
　　（二）土地储备机构的储备金可以用已有的资金收购、收回的土地向银行抵押，担保贷款，进行滚动发展。
　　第二十一条　土地储备资金的使用：
　　（一）收回土地使用权的补偿费用；
　　（二）新征土地的补偿费用；
　　（三）收回或征收土地地上建（构）筑物的补偿费用；
　　（四）储备土地的前期开发和管理费用；
　　（五）储备资金的贷款利息；
　　（六）其他相关费用。
　　第二十二条　土地储备资金的管理。
　　（一）土地储备资金应当设立专户，专款专用，封闭运转，资金使用受财政、审计部门的指导和监督。
　　（二）土地储备资金收入全额缴入财政专户，实行收支两条线管理，确保土地储备金的投入。
　　第二十三条　储备土地供地收入的地价款中其土地的成本在土地储备金中列支。因实施城乡规划需要等政府行为造成储备土地供地时收回的地价款不足土地储备成本的，缺口部分由地区财政补足。
　　第二十四条　土地储备资金使用与管理具体办法由财政部门、国土资源和土地储备机构另行制定。

第八章 责任追究

　　第二十五条　责任追究：
　　（一）土地储备机构未按双方签订的收回合同支付土地补偿费的，原土地使用者有权解除合同，土地储备机构应承担违约责任。
　　（二）原土地使用者未按收回合同交付土地及地上建（构）筑物的，或者在交付土地的同时擅自处理其地上建筑物的，土地储备机构有权要求原土地使用者改正并继续履行合同，同时承担违约责任。
　　（三）土地出让金、租金等土地收益的减免，需严格履行申报审核程序，由地区土地储备领导小组决定。对于非法低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，对有关责任人员，依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（四）从事土地储备的工作人员玩忽职守、滥用职权，给国家、集体造成重大经济损失，或利用职务上的便利，索取或非法收受财物的，对有关责任人员，依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（五）未经批准，擅自以协议方式出让国有土地使用权，造成国有土地资产流失的，对有关责任人员，依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（六）违反本规定擅自出让土地的，依法追究有关责任人员责任。

第九章 附 则

　　第二十六条　本办法由地区国土资源局负责解释。
　　第二十七条　本办法自2009年6月6日起施行。
















劳动教养制度及其改革

2001年1月5日 10:26 中国社会科学院法学研究所副研究员 刘仁文

随着以加强人权保障为重要内容的刑法、刑事诉讼法修订工作的顺利完成，以及我国政府签署《公民权利和政治权利国际公约》，中外法学界关注已久的劳动教养制度再次成为一个引人注目的热点。认真考察劳动教养制度的历史发展与现状，仔细分析其利弊，探讨劳动教养制度存在的主要问题，寻求改革的正确途径和有效措施，对于完善我国的治安法制建设，强化人权保障，改进社会治安的综合治理工作，具有重要的理论与现实意义。

一、劳动教养制度的历史发展与现状

劳动教养制度创办于1955年8月。1955年下半年，我国在取得全国范围内的镇压反革命运动的重大胜利的基础上，又在机关内部开展了大规模的肃清暗藏反革命分子的运动。1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，该指示明确指出：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则的规定。从此，劳动教养机构陆续在全国各地建立，劳动教养制度在我国诞生。1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，这是我国第一部劳动教养法规。但就在该法规通过不久，由于“左”的错误思潮的影响，劳动教养工作很快就突破了法规所规定的收容范围和对象，其审批权限和程序也没有得到很好地遵守。①到“文化大革命”，劳动教养工作遭到严重破坏，基本上处于停办的状态，即使恢复或复办的劳动教养场所，在管理上也仍然沿用“左”的政策，把劳动教养人员错误地当作专政对象来对待。1978年党的十一届三中全会后，劳动教养工作进入了一个新的发展时期。1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并重新公布了《关于劳动教养问题的决定》。1982年1月21日，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。此后，全国人大常委会又根据社会治安领域出现的一些新问题，在1986年通过的新的《中华人民共和国治安管理处罚条例》、1990年通过的《关于禁毒的决定》、1991年通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等法律中对劳动教养的对象作了扩大。此外，一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作作了补充，如1989年国务院发布的《铁路运输安全保护条例》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于处理反动会道门工作有关问题的通知》等。现在，全国共有劳教场所310多个，干警职工10万多人，收容劳教人员31万多人。②

40多年来，劳动教养在以下几个方面经历了一个发展变化过程：

（一）劳动教养的性质与宗旨

在劳动教养制度建立之初，劳动教养既是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。其主旨是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，以维护公共秩序和有利于社会的建设。③至80年代初，劳动教养被确定为“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。其主旨也被进一步明确为：“在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。”④与以前相比，主要发生了两个变化：一是不再把劳动教养作为对被劳动教养人安置就业的一种办法；二是将劳动教养明确规定为一种“行政措施”和一种处理人民内部矛盾的方法。90年代初，司法部又具体规定对劳动教养人员要按照“教育、感化、挽救”的方针，实行强制性的教育改造。⑤此后，国务院又认定：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”。⑥这实际上既重申了劳动教养是一种教育改造措施，又首次确认了劳动教养也是一种治安行政处罚措施。

（二）劳动教养的对象和范围

最初确定应当加以收容实行劳动教养的人，是以下4种人：1、不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；2、罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；3、机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；4、不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。⑦至80年代初期，收容劳教的对象被进一步规定为以下六种人：1、罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；2、结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；3、有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；4、聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；5、有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；6、教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。⑧并规定对精神病人，呆傻人员，盲、聋、哑人，严重病患者，怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者，不应收容。⑨后来，又明确规定对赌博，制作、出售或传播淫秽物品和经强制戒除后又吸食、注射毒品的人员亦可实行劳动教养，对经公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，应当实行劳动教养。⑩对于劳动教养对象的家居范围，早期并没有明确规定，1979年12月公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》，将劳动教养收容人员限定为“大中城市需要劳动教养的人”。1982年《劳动教养试行办法》规定，对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可收容劳动教养。⑾1984年，公安部、司法部在《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中又规定：“铁路沿线、交通要道的城镇吃商品粮的人，需要劳动教养的，可由县公安局整理材料，报经地区（市）劳动教养管理委员会批准。”近年来。随着农村社会治安形势的恶化，一些地方开始把劳动教养的适用面扩大到农村，如山东省就颁布了由省高级人民法院、高级人民检察院、公安厅、司法厅联合制定的《关于在集中整治农村社会治安斗争中办理劳动教养案件若干问题的意见》，专门就此作出部署。⑿

（三）劳动教养的审批

1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定，需要实行劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、直辖市、自治区人民委员会或者它们委托的机关批准。1979年《国务院关于劳动教养问题的补充决定》改为规定：对于需要实行劳动教养的人，由省、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会批准。劳动教养管理委员会由民政、公安、劳动部门的负责人组成。1982年的《劳动教养试行办法》重申了前述规定。⒀1984年公安部、司法部在《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中，对收容劳动教养具体审批工作作了补充规定：“劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。”

（四）劳动教养的收容期限

早期的劳动教养，并未规定明确的收容期限。1979年《国务院关于劳动教养问题的补充决定》才确定劳动教养的期限为1至3年，必要时得延长1年。1982年《劳动教养试行办法》又对提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限的条件与审批权限作了具体规定：提前解除劳动教养，一般不超过原劳动教养期限的二分之一；延长劳动教养，累计不得超过1年；提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，均由劳动教养管理委员会批准。⒁

（五）劳动教养的管理

最初的劳动教养工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。80年代初，公安部正式成立劳动教养工作管理局，各省、市、自治区和大中城市公安机关相应设立劳动教养工作机构，具体管理这项工作。⒂1983年，劳动教养机关的隶属发生重大变化，劳教管理机构转归司法行政部门领导，对劳教人员的管理、教育和改造工作，也随之改由司法行政部门的劳教机关负责。⒃

二、劳动教养制度面临的挑战与问题

劳动教养制度在我国实施40多年来，应当承认，它在维护社会治安，稳定社会秩序，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极的作用。但是，也必须看到，随着我国政治、经济、文化等各方面的变化，特别是“依法治国”方略的确立和对人权保护的日益重视，劳动教养制度也面临着一些挑战和问题。这些挑战和问题主要有：

（一）劳动教养管理委员会形同虚设，劳动教养审批权的行使缺乏有效的监督机制

目前，各省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会，作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构，是由民政、公安、劳动部门负责人兼职组成，并未设置专职的负责人。其主要法定权限有两项：一是审查批准收容劳动教养人员，一是批准提前解除劳动教养和延长或减少劳动教养期限。而这两项职权长期以来实际上分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。⒄公安部门的有关机关既是劳教的审批机关，也是对不服劳教决定之申诉的复查机关，同时又是错误劳教的纠正机关。司法行政部门的劳教机关也不仅对劳教人员提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限拥有审批权，而且还授权劳教场所可以以劳教管理委员会的名义行使对劳教人员减延3个月期限内（含本数）的审批权。⒅在这两项权力的行使中，唯一来自外部的检察监督也仅限于提出纠正意见，对主管部门不予纠正的，亦无可奈何。⒆这样一种机制不仅不利于保证劳动教养案件的质量，也不利于感化教育被劳动教养的人员。⒇值得指出的是，目前这种由公安机关和司法行政机关代行劳动教养管理委员会对劳教和其提前解除、减少或延长的审批权的作法，是在劳动教养管理工作中逐渐形成的，其所依据的仅仅是公安部、司法部发布的有关文件，我国立法机关和国务院批准、颁布的有关劳动教养的法律、法规从未明确授权参与劳教管理工作的具体部门可以行使劳动教养领导机构的职权，因而即使按照现有的劳动教养法律、法规，此种做法也是欠妥的。(21)

（二）劳动教养的法律性质与其实际严厉程度不相适应

劳动教养作为一种强制性教育改造的行政措施，或者作为一种治安行政处罚，其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看，却比适用犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉，甚至严厉得多：管制的期限为3个月以上2年以下，拘役的期限为1个月以上3个月以下，而劳动教养的期限则为1至3年，必要时还可延长1年；被判处管制的犯罪人，在原居住地执行，属限制部分人身自由的开放性刑罚，被判处拘役的犯罪人，就近执行，每月可以回家1至2天。被劳动教养的人，则要收容于专门的警卫森严的劳教场所，节、假日一般只能就地休息。不仅如此，刑法对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律规定的条件下，还可适用缓刑，而劳动教养则无此类规定。劳动教养的这种严厉性，使人们都习惯于把劳改与劳教混为一谈，普通老百姓视劳教与劳改一样，都是“坐牢”，即使国家机关，也常常把二者相提并论（统称为“两劳人员”），有时甚至等同起来，如全国人大常委会1981年通过的《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》，其中第1条规定：“劳动教养人员逃跑的，延长劳动教养期限。劳动教养人员解除劳动教养后三年内犯罪，逃跑后五年内犯罪的，从重处罚，并且注销本人城市户口，期满后除确实改造好的以外，一律留场就业，不得回原大中城市。其中情节轻微，不够刑事处分的，重新劳动教养或者延长劳动教养期限······"，第3条规定：“劳教人员、劳改罪犯对检举人、被害人和有关的司法工作人员以及制止违法犯罪行为的干部、群众行凶报复的，按照其所犯罪行的法律规定，从重或者加重处罚”，这里，就是把劳教人员与劳改罪犯放在同一个层面上来对待的。而它与某些刑事处罚内在逻辑的颠倒，还导致实践中出现了以下一些不正常的现象：在有的共同犯罪中，主犯被判管制、拘役或有期徒刑缓刑，而从犯却反而被劳动教养1年以上；(22)有的案件如盗窃，盗窃一、两千元，刑期仅为几个月，而偷拿不足千元的几百元钱，却要被劳教2至3年；(23)有的劳教人员，刚被投入劳教，便主动坦白交代劳教前的犯罪问题，恳请被法院判刑，从而用较短的刑期来免去较长的劳教期。(24)这些现象的存在，在社会上和部分劳教人员中产生了“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象，严重影响了法律的统一性和严肃性。

（三）劳动教养的法律依据效力不足

现行劳动教养工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年，以下简称《决定》）、《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年，以下简称《补充规定》）和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（1982年，以下简称《试行办法》）。其中《决定》和《补充规定》虽经全国人大常委会批准，但由于它们都是由国务院颁布的，因而其本质上应属行政法规。(25)退一步来讲，如果说对于《决定》和《补充规定》是否属于法律还有争议的余地的话，(26)那么对于《试行办法》不属于法律则是毫无疑义的，它充其量只能算是一个行政法规（其实只能算是一个部门规章）。虽然《试行办法》第1条的规定表明它是根据前述《决定》和《补充规定》而制定的，但纵观其内容，我们不难发现，它实际上是对《决定》和《补充规定》的全面修改和补充，(27)因此，事实上《试行办法》就成为劳动教养工作的主要法律依据。

我国今年3月由全国人大通过的《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。(28)显然，《试行办法》等不符合该要求。另外，按照目前对劳动教养性质的定位，劳动教养属于行政处罚，(29)而我国1996年全国人大通过的《行政处罚法》在其第8条所规定的7种行政处罚种类中，并无“劳动教养”这一种。该法第9条第二款还明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第64条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”因此，作为行政规章的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚，也不符合《行政处罚法》的规定。还有，我国已经在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》），该《公约》第9条第一款规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”(30)这里的“法律”，业内人士都清楚，应指由立法机关制定的法律。总之，劳动教养现在已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。