张家界市人民政府关于印发《张家界市政府偿债准备金管理办法》的通知

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论环境侵权的弱者保护

余志来


摘要：环境侵权具有与以往传统侵权截然不同特性，集中反映了环境侵权当事人之间的不对等性，并使得环境侵权的受害人具备了弱者身份。环境侵权的弱者保护不仅是环境侵权自身要求，同时具有深厚的人权基础和实质公平 的本质。弱者保护理念的引入和运用，对于环境侵权理论的构建和制度的创新将发挥着基础性作用。

关键词：环境侵权的弱者保护；人权；实质公平


　　20世纪中期以来，伴随着环境破坏和环境污染问题的日益严重，“环境危机”成为威胁人类生存、制约经济和社会发展的决定因素，“环境问题”也骤然成为全球性课题。就我国而言，随着社会主义市场经济的发展，特别是工业化和城市化的大规模展开，由环境污染和生态破坏所造成的环境侵权现象及其救济将成为今后我国的一大社会问题。然而，当前我国的环境法学研究是注释法学或者说伪注释法学一统天下的局面，这对环境法的发展是百弊无一利的，使得环境法学的研究长期处于低水平 重复研究状态。[1]环境法学研究需要理论，我国的环境法的理论研究和探索却存在着相对滞后的情况。现实对环境法的迫切要求与理论研究落后之间的矛盾，影响着我国环境法制的建设与发展，并最终制约环境问题的解决，影响着我国可持续发展战略目标的实现。因而，加强环境法的理论与现实问题的研究是摆在法学家面前的重要任务。[2]
　　相对于传统的一般侵权行为而言，环境侵权作为现代工业社会的一种新型侵权行为，具有其自身的特殊性。由于环境侵权表现出不平等性、不确定性、技术性、潜伏性与复杂性等本质特性，使得无论立法界还是学界对环境侵权在归责原则、因果关系推定、举证责任分担、起诉资格等方面都无一例外的作出有利于受害人的举动。进一步比较，我们不难发现，这是现代新型侵权行为所共有的现象。这不仅是法律之公平正义价值的再现，也是现代社会所倡导的以人为本的人文关怀的体现，而在笔者看来，更为准确的说是弱者保护理念在侵权领域的反映和运用，是通过赋予环境侵权的受害人以弱者地位，通过立法给予受害人特殊保护，补救其弱者地位，维持加害人与受害人之间的利益平衡。弱者保护理念贯穿于环境侵权的全过程，对环境侵权制度的构建发挥着基础性作用，对于环境侵权的立法、司法等具有指导意义。将弱者保护理论切实运用到我国环境侵权领域，是对我国环境侵权法学研究的理论贡献。环境侵权中的弱者保护问题的研究，我国尚未展开深入、系统研究，有关的立法也未直接涉及。诚于有学者所言，环境法学需要理论，没有理论的环境法学研究就像没有灵魂的躯体，而我国现在最缺乏的也就是理论。[3]

一、弱者保护是环境侵权的自身要求

　　弱者是相对于强者而言的，离开这对范畴，弱者保护也就无从谈起，而弱者与强者之间，本质区别在于两者具有某种不平等性或者不对等性。环境侵权受害人如果想获得弱者身份，换言之，要想将弱者保护理念植入环境侵权领域，就必须要求环境侵权本身具有这种不平等性或者不对等性。
　　环境侵权作为新型的特殊侵权，与传统的一般侵权具有很大的不同，其中是否具有不平等性就是他们之间的最大区别之一。一方面，加害人往往是在经济、技术和信息上都处于明显优势的大企业、大公司，而受害人大都是弱小的一般民众。另一方面，环境侵权是以环境为媒介发生的财产、人身或环境损害，具有缓慢性、潜伏性和连续性、损害原因的查究往往需要相当科技知识背景的支撑。以上状况的存在造成环境民事纠纷中存在明显的当事人特性上的不对等、法院活动上的不对等、程序上之利益与实体上利益不对等、败诉危险分派上的不对等等诸多对受害人不利的问题或情形。[4]环境侵权的不平等性不仅表现在行为主体地位的事实上的不平等，还表现在环境侵权的当事人的不特定性、环境侵权的价值性、侵权行为的继续性和后发行、侵权行为的地域性和国际性等特征上。
　　首先，行为主体地位事实上的不平等。在不发达的市场经济条件下，民事法律关系的主体主要是农民、手工业者、小业主、小作坊主，。由于受生产力发展水平的限制，各主体的经济实力相差不大，其作为加害者与受害者的机会也大体相当，因此传统侵权行为人一般在在地位上具有平等性。而环境侵权行为中的加害人多具有特殊经济地位和实力的工商企业，而受害人多为认知能力、防御能力和诉讼能力均较弱的分散的普通公众，二者地位事实上存在很大差异。[5]这种事实上的不平等，以将环境侵权的受害人推向弱者地位，而环境侵权属于民法范畴，而民法又是调整平等主体之间权利义务的法，因此法律必须对丧失平等性的受害人予以弱者保护，对丧失的平等性进行一定程度的填补。

（二）环境侵权的当事人的不特定性

　　在传统侵权法律关系中，加害人与受害人是特定的，而在环境侵权法律关系中，当事人具有不特定性。着这种不特定性包括三个情形：最常见的是受害人的不特定，其次是加害人的不特定，最后还可能存在加害人与受害人的不特定，甚至出现局部混同的想象。同时这种不特定性不仅体现在代际内，还出现在代际间。当事人的不特定性使得环境侵权的受害人主张权利更加困难，首当其冲的就体现在起诉资格的限制，各国侵权法都要求原告证明自己与要求法院审理的事项有利害关系，这种利害关系的证明就使得受害人望而却步，再加上环境侵权本身的复杂性、继续性和后发行等特点，使得环境侵权的受害人在程序上处于非常不利的地位，这也环境法律难以贯彻，环境侵权事故屡屡出现的原因之一。这种不特定性就要求我们在环境侵权领域运用弱者保护理念进行制度的创新。如美国就确立了环境公民诉讼制度，虽在起诉资格方面仍比较苛刻，但目前有缓和的迹象。[6]

（三）环境侵权的价值性

　　传统的侵权行为基本都是单纯的致人损害行为，不仅对受害人造成损害，而且往往危害社会安全，违反社会公共秩序。“因而在价值判断上，传统的侵权行为本身就是一种无价值的行为。由于环境侵害始终与经济发展相伴随，诸如排放烟尘、倾倒废物等污染环境的行为往往是各种创造社会财富、从事公共福利活动中的衍生行为，在侵害他人合法权益的同时，还带来相当程度的利益性。因此，在价值判断上，其属于社会生活常规、有价值、有意义的合法行为，甚至是国家鼓励的活动。”[7]环境侵权在很多概况下本身具有合法性，换言之，加害人的行为不具有违法性和过错，而受害人的合法权益却因此受到损害，依传统侵权的过错归责原则，受害人权益是难以得到保障的。无过错的归责原则的引入，是弱者保护理念在环境侵权领域的最大体现，是人们在法制进程中自觉与不自觉的运用。

（四）侵权行为的继续性

　　所谓环境侵权的继续性，是指环境侵权行为的发生需经过一段时间才能产生损害后果。传统的侵权行为一旦加害人停止实施加害行为，损害后果即告停止。而环境侵权的后果往往是各种因素的积累并经过相当长的时间的作用后才逐渐显示出其危害性，并且其造成的损害是持续不断的。不会因侵权行为的停止而立即停止，往往要在环境持续作用一定时间。也就是说，其危害后果的潜伏期相当长。[8]环境侵权的这种特性对于环境侵权的受害人来说是相当不利的，这种不利不仅表现在环境侵权主体的认定上，还表现在侵权因果关系的判断和举证责任的分配上。因此赋予受害人以弱者身份，是非常有必要的，基于此的制度安排也有更充分的基础支撑。

（五）环境侵权具有极强的技术性

　　环境侵权中有大量的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准。各种环境标准在环境侵权领域中占有极为重要的地位，它既是制定其它环境侵权规范的基础，也是环境侵权司法的基础。这就使得环境侵权行为与损害后果之间的因果关系的证明，变得更加的复杂和困难，这对于社会知识水平一般的民众，是很难依靠自己的力量来完成这些高技术性的证明活动。环境侵权具有极强的技术性同样将环境侵权的受害人推向弱者地位，同样需要我们的法律予以特殊保护。

二、环境侵权的弱者保护的人权基础

　　一切法律都是调整人与人之间的关系的，环境法也是这样。因而环境法并不调整人与自然之间的关系。但是，追求人与自然关系的和谐是环境法产生的基础，也是环境法的直接目的。环境法可以通过调整人与人之间的关系达到人与自然关系的重新协调。人与自然的关系问题贯穿于人类社会的始终。
　　人权，是人作为人应当享有并被社会承认的权利。从价值的序列说，人权位于所有权利的最高位阶，失去人权，人也就不再为人。[9]一般来讲，人权的发展经历了三个发展阶段，也就是通常所说的第一代人权、第二代人权和第三代人权。其中第一代人权是法国大革命时代所倡导的公民政治权利，如言论自由、出版自由、游行示威自由等，这类权利的功能主要在于保障公民不受政府的侵扰。这是基于第一代人权的产生背景，当时，新兴的资产阶级已经崛起并不断强大，他们不甘于政治上的无权状态，于是极力宣扬资产阶级的平等自由观，而作为社会最低层的平民，他们饱受封建专制的强权统治，他们渴望政治上的保障，以对抗强大的政府。而第一代人权的提出，正好最低限度的满足了在政治上处于弱者的平民大众。从这个意义上说，第一代人权的产生是对强者的限制，对弱者的特殊保护。第二代人权乃至第三代人权同样反映这一主题，即人权出于对弱者的特殊保护。人权理论通过赋予公民等弱者基本人权的形式来抵御政府等强者的侵扰，通过对弱者给予特殊保护的形式来孜孜以求法律之公平正义。人权的提出是人类文明的巨大进步，是法律巨大进步，是弱者运用人类文明成果即法律捍卫自身基本权益的体现，是人类不同于弱肉强食的动物界的本质区别。从上述意义上说，人权的本质在于对若者的特殊保护。
　　环境侵权行为是侵害他人环境权益的行为，侵害对象是环境权。[9]那么环境权是否是人权，也就是环境权的属性问题，一直以来是学界争议的焦点之一。但有一可以肯定的是，环境权最初就是作为人权的形式被提出来的。[10]而且是作为第三代人权被提出的。西方发达国家是最早遭受环境危机带来的灾难，因此环境保护运动也最早在西方国家兴起，环境权理论也发源于此，他是环境危机和环境保护运动的产物。1960年，联邦德国的一位医生向欧洲人权委员会提出控告，声称向北海倾倒放射形废弃物的做法违反了《欧洲人权条约》，自此引发了环境权是否是人权的大讨论。
　　1970年3月，国际社会科学评议会在日本东京召开的“公害问题国际座谈会”，会后发表的《东京宣言》明确提出环境权是一项基本人权，使环境权作为人权的思想在世界范围内，得到了广泛的传播。
1972年的“斯德哥尔摩环境与发展会议”通过的《斯德哥尔摩人类环境宣言》也将人权与环境问题联系起来。提出人类有权生活在“尊严的和福利的生活环境中”这是“人类的基本权利”。
　　1992年，联合国在里约热内卢召开的“环境与发展大会”重声了1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》所确立的原则：“人类有权享有与自然和谐的、健康和富足的生活”就这样，环境权作为第三代人权中不可或却新型人权登上历史的舞台。

三、环境侵权弱者保护的本质是实质公平

　　公平是法律所追求的基本价值之一，是法治的基本精神宗旨和目的要素。以市民社会为基础的私法领域，奉行“人生而平等”的法律格言。考察晚近的私法发展，不难发现在强调抽象人格、主张法律面前人人平等的主流下，还涌动着一股要求突破人格局限，倡导弱者保护的潮流，并且这种趋势日益增强，势不可挡，现在已经迅速渗透到各国私法立法中，体现社会的实质正义和公平。根据罗尔斯在其《正义论》中所划分的形式正义和实质正义标准，我们可以将公平区分为形式公平和实质公平。实质公平与形式公平不同，它是指社会范围内实质性、社会性的公平或正义，是一种追求最大多数社会成员的福祉的公平观，强调针对不同的情况和不同的人给予不同的法律调整。
　　传统的侵权行为一般在地位上具有平等性，而环境侵权虽属于侵权行为，在其特征上却更多表现为实质的不平等、不公平。这不仅是对传统侵权的公平价值的冲击，更是对公平价值理念的发展和充实。正如有学者认为：环境法则以现实的不平等为基础来建立公平体系，在承认市场主体资源禀赋差异的前提下，给每个主体以“相对特权”，追求结果的大体公平。[11]法律从关注形式平等、机会平等到关注结果平等、实质平等，充分体现了现代社会关注弱者，保护弱者，通过赋予环境侵权弱者以“相对特权”，来追求法律之实质公平，这无疑是法律的进步，更是人类文明的进步。现代社会以抽象人格、实行法律面前人人平等的无身份区别保护为一般原则，弱者身份的提出，是这种一般原则的例外。这种例外的产生并在法律规范中得以体现，是人类文明高度发展的结果。保护弱者是人类高度文明在法律上的显像，是法律规范人性化的反映。将弱者保护理念深入贯穿与环境侵权的始终，这是实质公平在本质要求，这对于我们加强环境侵权理论创新和制度构建具有基础性作用。

四、结语
新疆维吾尔自治区和田地区行政公署办公厅


关于转发和田地区新型墙体材料推广应用管理办法的通知
（和行办发）〔2005〕67号



各县市人民政府，行署各部门、直属机构，各事业、企业单位，驻和各单位、各群众团体：


地区经贸委草拟的《和田地区新型墙体材料推广应用管理办法》已经行署同意，现转发你们，请认真遵照执行。


二〇〇五年十月八日



和田地区新型墙体材料推广应用管理办法



第一条　为了发展新型墙体材料，推进建筑节能，保护土地资源和生态环境，根据国家《关于加快墙体材料革新和推广节能建筑意见》的有关规定，结合地区实际，制定本办法。
第二条　本办法所称新型墙体材料，是指除粘土实心砖及国家明令禁止使用的产品以外的节约能源、节约土地、保温隔热、自重轻、强度高的墙体材料。
第三条　地、市县级地方人民政府主管墙体材料革新和建筑节能管理工作的部门（以下简称墙改行政主管部门），负责本行政区域内新型墙体材料推广应用工作，其所属的墙体材料革新和建筑节能管理办公室（以下简称墙改办）具体负责新型墙体材料推广应用的组织协调、规划指导和监督管理工作。
财政、国土、农业、建设、发计委、环保、质监、税务等有关部门，应当按照各自职责配合墙改行政主管部门及其墙改办做好新型墙体材料推广应用工作。
第四条　县级人民政府应当加强对新型墙体材料与推广节能建筑工作的领导，将发展新型墙体材料与推广节能建筑工作纳入社会经济发展计划和政府目标管理。
第五条　各级人民政府及其墙改行政主管部门应当限制生产和使用粘土实心砖，积极推广应用下列新型墙体材料：（一）承重混凝土空心砌块和轻集料混凝土空心砌块；（二）加气混凝土砌块和条板；（三）多功能、轻质墙板；（四）高掺量的利废制品；（五）国家和自治区鼓励发展的其他墙体材料。
第六条　地区墙改行政主管部门应当会同建设、国土、农业等行政主管部门，编制地区新型墙体材料应用规划和粘土实心砖总量控制计划。市、县人民政府墙改行政主管部门根据地区新型墙体材料推广应用规划和粘土实心砖总量控制计划，会同有关部门编制本行政区域新型墙体材料推广应用规划和粘土实心砖总量控制计划，并核定到粘土实心砖生产企业，报地区墙改办备案。
第七条　地区墙改行政主管部门应当会同有关行政主管部门定期公布新型墙体材料产品目录，为建筑工程设计、施工提供信息服务。
第八条　地区建筑行政主管部门应当结合建筑节能管理工作，推广应用新型墙体材料，按照国家有关规定组织编制应用新型墙体材料的建筑节能设计规程、施工技术规程和通用图集。
第九条　各建筑工程设计单位应当按照国家和自治区建筑节能设计标准与有关规程，设计建筑项目，采用节能技术，标明应当使用的新型墙体材料。建设单位和施工单位应当按照设计要求使用新型墙体材料。
第十条　生产新型墙体材料，应当符合产品质量标准。无产品质量标准或者达不到产品质量标准的新型墙体材料，不得生产、销售和使用。生产新型墙体材料，不得使用危害人体健康的工业固体废物。新型墙体材料的认定，由地区墙改行政主管部门按照国家有关规定组织实施。
第十一条　生产新型墙体材料，按照国家有关规定该新型墙体材料产品享受税收减免。
第十二条　鼓励建设现浇钢筋混凝土框架结构、承重混凝土空心砌块结构、钢结构、承重复合墙体结构等结构形式的建筑物。
第十三条　禁止新建、扩建粘土实心砖生产企业和生产线。
现有粘土实心砖生产企业和生产线，应当限产，并按照有关规定进行技术改造，转产新型墙体材料。
第十四条　新建、扩建、改建建筑工程限制使用以粘土为主要原料的墙体材料；禁止框架结构及高层建筑的填充墙和临时建筑使用粘土实心砖。
“十一五”内，和田市（含和田县）城市规划区内应当禁止使用粘土实心砖；“十一五”末，皮山、墨玉、洛浦、策勒、于田、民丰六个县城市规划区内应当禁止使用粘土实心砖。禁止使用粘土实心砖的具体规定，由地区墙改行政主管部门制定。
第十五条　新建、扩建、改建建筑工程的，根据新财综［2003］21号文件精神，建设单位应当在工程开工前，按照工程概算确定的建筑面积，以每平方米8元的标准向所在地墙改办或者其委托的代征单位缴纳发展新型墙体材料专项基金。
建设单位未缴纳发展新型墙体材料专项基金的，有关部门不予核发建设工程规划许可证。
农村村民自建住房不缴纳发展新型墙体材料专项基金。
第十六条　建设单位在建筑工程主体竣工后，凭购进新型墙体材料原始凭证等有关资料，经所在地市、县人民政府财政部门和原预收发展新型墙体材料专项基金的墙改办核实后，按照有关规定返还其缴纳的发展新型墙体材料专项基金。
建设单位缴纳的发展新型墙体材料专项基金，计入建筑工程成本。
第十七条　除国务院及财政部门规定外，任何单位和个人不得擅自减、免、缓征发展新型墙体材料专项基金或者改变发展新型墙体材料专项基金征收对象、扩大征收范围、提高征收标准。
第十八条　发展新型墙体材料专项基金全额缴入地方国库，实行预算管理。市、县人民政府财政部门应当按照规定的比例按月足额向上级财政部门上缴发展新型墙体材料专项基金；逾期不缴的，由上级财政部门在办理结算时扣缴入库。
发展新型墙体材料专项基金的具体使用和管理办法，依据新财综[2003]21号《新疆维吾尔自治区新型墙体材料专项基金征收和管理办法实施细则》执行。
第十九条　自本办法发布之日起三年内，全地区范围生产并销售国家新型墙体材料目录范围内各种砖2000万块/年、各类砌块2万立方米/年的企业，经地区墙改办审核确认，年底一次性奖励发展新型墙体材料资金1万元整。
第二十条　积极鼓励企业进行技术改造，生产新型墙体材料。凡2006年12月30日前新建生产新型墙体材料产品企业或由生产粘土实心砖转产新型墙体材料且年生产能力在2000万块以上的企业，经地区墙改办审核确认，一次性奖励发展新型墙体材料资金3000元。
第二十一条　粘土实心砖生产企业突破核定的生产计划的；新建、扩建粘土实心砖生产企业和生产线的。由各县人民政府或墙改行政主管部门根据建设部［2005］55号文件精神予以处理。
第二十二条　违反本办法第十四条规定的，建设单位使用粘土实心砖的，由各级建设行政主管部门责令其改正；无法改正的，依据建设部［2005］55号文件精神、中华人民共和国建设部部长令76号《民用建筑节能管理办法》予以处理。
第二十三条　对违反本办法第十四条规定进行施工的，建设行政主管部门责令其改正；整改所发生的工程费用，由施工单位负责；情节严重的，根据建设部［2005］55号文件精神、中华人民共和国建设部部长令76号《民用建筑节能管理办法》予以处理。
第二十四条　违反本办法规定，有下列情形之一的，根据建设部［2005］55号文件精神，由各级财政部门及审计机关在各自职权范围内，按照国务院第427号令《财政违法行为处罚处分条例》，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。对有财政违法行为的单位，直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其主管部门或者监察机关依照人事管理权限依法给予行政处分：（一）违反规定擅自改变新型墙体材料专项基金的范围、标准、对象和期限；（二）缓收、不收、滞留、截留、挤占、挪用发展新型墙体材料专项基金的。
第二十五条　本办法自发布之日起执行。
第二十六条　本办法由地区墙改行政主管部门负责解释。