厦门市副食品风险基金管理办法(2002年)

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吉林省人民政府


吉林省人民政府关于印发吉林省行政问责暂行办法的通知

吉政发〔2007〕41号



各市（州）人民政府，长白山管委会，各县（市）人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

《吉林省行政问责暂行办法》已经省政府第九次常务会议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。



吉林省人民政府

二○○七年十一月一日



吉林省行政问责暂行办法



第一章 总 则

第一条为强化行政责任，推进依法行政，建立为民、务实、清廉的责任型、服务型、法治型和效能型政府，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条 本省各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关依法委托的组织除工勤人员以外的工作人员，因不履行或者不正确履行法定职责，损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人的合法权益，造成不良影响和后果的，依照本办法进行问责。

前款所称不履行法定职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行法定职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、权限和时限履行职责等情形。

第三条行政问责与行政首长负责制相结合。坚持实事求是、公正公平、权责统一，教育与惩戒相结合，问责结果与奖惩、任免相结合的原则。

不得用行政问责代替行政处分或者刑事处罚。

第二章 行政问责范围

第四条 行政决策中有下列行为之一，应当对有关责任者问责：

（一）决策内容违反国家法律、法规的；

（二）违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的；

（三）违反规定决定考核、录用、任免、奖惩等人事管理事项的；

（四）违反规定决定立项、招标、设计、施工、投产等重大项目的；

（五）安排使用财政资金或者处置国有资产失误，造成资金浪费或者国有资产流失的；

（六）违反规定决定科教卫生、文化体育、环境保护、社会福利、计划生育等社会管理和服务事项的；

（七）发生灾害、突发公共事件未及时采取措施，使应当避免或者减少的损失未能避免或者减少的；

（八）其他行政决策失误应当问责的行为。

第五条 行政执行中有下列行为之一，应当对有关责任者问责：

（一）拒不执行政府决定，或者无正当理由，未能按期完成政府年度重点工作目标的；

（二）事关民生等重大问题能够解决而不解决的；

（三）对人大代表、政协委员监督检查发现的问题能够解决而不解决的；

（四）不按法定范围、程序、权限、时限办理有关事项，或者无法定依据附加条件办理有关事项的；

（五）不执行具有监督管理职能的机关依法作出的决定，或者不采纳其提出的正确建议的；

（六）不履行对社会、公众公开承诺的；

（七）虚报浮夸政绩的；

（八）管辖范围内发生责任事故、影响社会稳定的事件、较大违法违纪案件的；

（九）迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共事件、重大事故和其他重要情况的；

（十）无正当理由不履行法定职责，使行政管理相对人合法权益受损的；

（十一）其他行政不作为或者乱作为的行为。

第六条 行政监督检查中有下列行为之一，应当对有关责任者问责：

（一）无法定依据实施监督检查的；

（二）超越法定权限实施监督检查的；

（三）不按法定程序、时限实施监督检查的；

（四）放弃、推诿、拖延、拒绝履行监督检查职责的；

（五）对检查中发现的违纪违法行为不依法制止、纠正，或者不移交有关部门处理的；

（六）其他违反规定实施行政监督检查的行为。

第七条 行政执法中有下列行为之一，应当对有关责任者问责：

（一）瞒案不报、压案不办的；

（二）超越权限办理案件的；

（三）违反规定实施或者免予行政处罚的；

（四）以行政处罚代替纪律处分或者刑事处罚的；

（五）使用、丢失、擅自处理罚没款物的；

（六）因工作疏忽导致人员伤亡的；

（七）应当回避未回避的；

（八）其他违反规定的行政执法行为。

第八条 行政复议中有下列行为之一，应当对有关责任者问责：

（一）对符合法定条件的行政复议申请不予受理，或者无正当理由，不按规定转送行政复议申请的；

（二）在法定期限内未作出行政复议决定的；

（三）不履行或者拖延履行行政复议决定的；

（四）行政复议中徇私舞弊或者有失职行为的；

（五）其他违反规定实施行政复议的行为。

第九条 行政赔偿中有下列行为之一，应当对有关责任者问责：

（一）对符合规定的行政赔偿申请，应当受理而不予受理的；

（二）依法应当赔偿而不赔偿、逾期赔偿，或者依法不应当赔偿而给予赔偿的；

（三）违反规定核定赔偿标准的；

（四）作出赔偿决定后，未依法责令负有责任的组织或者个人承担赔偿费用的；

（五）其他违反赔偿规定的行为。

第三章 行政问责责任划分

第十条 有本办法第二章所列行为，应首先对所在单位行政首长进行问责。行政问责责任分为直接责任和间接责任。

第十一条 批准人批准的事项，导致行政不良后果发生的，批准人负直接责任。因承办人弄虚作假、徇私舞弊或者工作失误，致使批准人不能正确履行职责，导致行政不良后果发生的，承办人负直接责任。

第十二条 承办人未经批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政不良后果发生的，承办人负直接责任。承办人不按照批准人批准事项实施具体行政行为，导致行政不良后果发生的，承办人负直接责任。

第十三条 因指令、干预，导致行政不良后果发生的，发出指令、干预的行政首长负直接责任。

第十四条 集体研究作出的决定，导致行政不良后果发生的，行政首长负直接责任，持相同意见的人员负间接责任。

第十五条 因上级机关改变下级机关意见，导致行政不良后果发生的，上级机关行政首长负直接责任。

第十六条 2人以上（含2人）故意或者过失导致行政不良后果发生的，按个人所起的作用确定责任。

第十七条 本章所称批准人一般指行政首长。依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他人员行使批准权的，行使批准权的人员视为批准人。承办人一般指具体行政管理事项承办人员。

第四章 行政问责的种类和使用

第十八条 行政问责的种类：

（一）告诫或者责令作出检查；

（二）通报批评；

（三）调离工作岗位；

（四）责令辞职；

（五）免职；

（六）辞退或者解聘。

以上问责方式，可以单独使用或者合并使用。

前款第（三）、（四）、（五）、（六）项的问责，按照干部管理权限和有关规定程序办理。

本办法第二章所列行为构成违纪的，应当依据《行政机关公务员处分条例》等有关规定处理。同时，还要视情节进行行政问责。涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。

第十九条 对负有直接责任的人员，情节较轻的，给予告诫、责令作出检查；情节较重的，给予通报批评；情节严重的，给予调离工作岗位、责令辞职、免职、辞退或者解聘。

对负有间接责任的人员，情节较重的，给予告诫、责令作出检查；情节严重的，给予通报批评。

2人以上（含2人）故意或者过失导致行政不良后果发生的，按个人所起的作用和应负的责任进行问责。

第二十条 有下列情形之一，应当从重处理：

（一）一年内被问责两次以上的（含两次）；

（二）隐瞒事实真相，干扰、阻挠、不配合调查的；

（三）打击、报复投诉人、证人及其他人员的；

（四）强迫、唆使他人违规违纪违法的；

（五）拒不纠正违规违纪违法行为的；

（六）行政执行、监督、检查、复议和赔偿中有徇私舞弊、收受行政管理相对人财物、接受宴请、参加其提供的旅游和娱乐活动等行为的；

（七）其他造成恶劣社会影响或者严重后果的情形。

第二十一条 有下列情形之一，可以从轻处理：

（一）主动承认错误并及时纠正，未造成严重后果的；

（二）主动退出违规违纪违法所得的；

（三）对挽回或者减轻应问责事项可能造成的损害、损失、影响有立功表现的；

（四）法律、法规、规章另有规定的其他情形。

第二十二条 第二十条、第二十一条规定的情形，应当在第十八条规定的问责种类幅度以内从重或者从轻给予问责。

第二十三条 有下列情形之一，不对具体行政行为责任人进行问责：

（一）主动发现并及时纠正，未造成损失或者不良影响的；

（二）因适用的法律、法规、规章和内部管理制度未作规定或者规定不具体，无法认定行政工作人员责任的；

（三）因意外事件或者不可抗力因素致使行政不良后果发生的；

（四）法律、法规、规章另有规定的其他情形。

第五章 行政问责程序

第二十四条 行政问责启动：

（一）公民、法人和其他社会组织投诉要求问责且应当问责的；

（二）行政首长、监督管理机关、上级机关建议或者要求问责的；

（三）人大代表、政协委员通过议案、提案等形式要求问责且应当问责的；

（四）司法机关或者仲裁机构提出问责的；

（五）法律、法规、规章另有规定的。

第二十五条 行政监察机关受理公民、法人和其他组织对有本办法第二章所列行为的投诉。

受理机关收到投诉后，应当予以登记，按照分级负责、归口办理的原则进行处理。

受理机关应当为投诉人保密。因泄密使投诉人遭到打击报复的，应当追究相关人员的责任。

第二十六条 对有本办法第二章所列行为，并负有直接责任或者间接责任的人员，由行政监察机关或者行政监察机关责成任免机关进行调查、处理。

第二十七条 对各级人民政府领导人员进行问责，由上一级人民政府决定。对各级人民政府工作部门行政首长进行问责，由本级人民政府决定。

第二十八条 对问责对象的调查、处理，按照以下程序办理：

（一）经本机关行政首长同意，对需要问责的事项进行初步调查。

（二）经初步调查认为问责对象有本办法第二章所列行为，需要进一步查证的，报本机关行政首长批准后立案。

（三）对问责对象的行为事实做进一步调查，包括收集、查证有关证据材料，听取问责对象所在单位的领导成员、有关工作人员的意见，向其他有关单位和人员了解情况，并形成书面调查材料，向本机关行政首长报告。

（四）将调查认定的事实及拟给予问责的依据告知问责对象，听取其陈述和申辩，并对其提出的事实、理由和证据进行复核，记录在案；问责对象提出的事实、理由和证据成立的，应予采信。

（五）经本机关领导班子集体研究，作出对问责对象给予问责、免予问责或者不予问责的决定。

（六）应当将问责决定以书面形式通知问责对象，并在一定范围内宣布。

第二十九条 对任免机关作出的问责决定有异议的，同级行政监察机关有权责成任免机关进行复议复核，也可按照干部管理权限进行重新调查处理。

行政监察机关对问责对象的调查、处理，依照《中华人民共和国行政监察法》规定的程序办理。

第三十条 对问责对象的行为进行调查，应当由2名以上工作人员进行。接受调查的单位和个人应当如实提供情况。

严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗等非法方式收集证据。非法收集的证据不得作为问责的依据。

第三十一条 行政问责的调查处理应当在60日内完成。情况复杂的，经行政问责调查机关行政首长批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉人延期理由。

在问责决定作出后15日内，应当按照干部管理权限，将问责决定报送行政监察机关备案；对实名投诉人，应当告知其问责结果。

第三十二条 问责决定应当包括下列内容：

（一）问责对象的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况；

（二）经查证应当进行问责的行为事实；

（三）问责种类和依据；

（四）不服问责决定的申诉途径和期限；

（五）问责决定机关的名称、印章和作出决定的日期。

第三十三条 问责决定自作出之日起生效。

第三十四条 问责对象行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成经济损失并涉及赔偿的，依据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定给予赔偿。问责对象承担相应的赔偿责任。

第三十五条 行政问责实行回避制度。参与调查人员与问责对象、投诉人有血缘、亲属关系或者其他利害关系，可能影响公正调查的，应当主动提出回避申请。问责对象和投诉人有权向行政问责调查机关行政首长要求其回避。

第三十六条 行政问责调查机关行政首长的回避，由其上一级行政机关决定。调查人员的回避，由行政问责调查机关行政首长决定。

行政问责调查机关或者其上一级机关，发现参与调查人员有应当回避的情形，可以直接决定该人员回避。

第六章 不服问责的申诉

第三十七条 问责对象对问责决定不服的，可自接到问责决定之日起30日内，向作出问责决定的行政机关申请复核。对复核结果不服的，可在接到复核决定之日起15日内，按规定向同级公务员主管部门或者作出该问责决定的机关的上一级机关提出申诉。也可不经复核，自接到问责决定之日起30日内直接提出申诉。

第三十八条 作出问责决定的行政机关应当自接到复核申请书后30日内作出复核决定。受理问责对象申诉的机关应当自受理之日起60日内作出处理决定。情况复杂的，经行政机关主要负责人批准，可以适当延长，但延长时间不得超过30日。

复核、申诉期间不停止原问责决定的执行。

第三十九条 受理复核、申诉的行政机关或者部门审核后，应当区别不同情况作出下列决定：

（一）原问责决定正确的，维持原决定；

（二）原问责决定所列事实不存在，或者事实不清楚，证据不足的，撤销原问责决定；

（三）原问责决定违反规定程序，影响公正处理的，责令原问责决定机关重新调查处理；

（四）原问责决定事实清楚，对问责行为的情节认定有误或者适用法律法规有误的，可以直接变更问责种类。

第四十条 受理复核、申诉的行政机关或者部门应当将复核或者申诉的书面决定送达当事人及其所在单位，并报送同级行政监察机关备案。

第四十一条 问责对象受到错误问责的，作出问责决定的行政机关应当及时纠正。造成名誉损失的，应当在公布问责决定的范围内恢复名誉、消除影响。造成经济损失的，应当依法补偿或者赔偿。

第四十二条 调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，导致调查报告出现错误或者失误的，应当按照《行政机关公务员处分条例》给予行政处分。

第七章 附 则

第四十三条 被问责行为法律、法规和规章另有规定的，从其规定。

第四十四条 国有和国有控股企业、事业单位中由行政机关以委任、派遣等形式任命的人员和专职从事社会团体工作的行政人员，以及比照公务员管理的部门、中直驻吉林省的单位及其工作人员参照本办法执行。

第四十五条 本办法由吉林省监察厅负责解释。

第四十六条 本办法自公布之日起施行。
　　《中华人民共和国行政诉讼法》施行以来，司法权在“维护和监督行政机关依法行使职权”方面发挥了重要作用。但在审判实践中，行政诉讼法所规定的四种判决形式（维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决）尚不足以对具有各种不同情形的具体行政行为作出适当的判决。有些违法的行政行为是一种事实行为，对之不好适用行政诉讼法所规定的任何一种判决形式，如公务员在执行职务时对相对人的殴打、辱骂行为。有些不作为的违法具体行政行为，因时机已过，责令行政机关履行并无实际意义，也不适合法定的任何一种判决形式。由于法律规定的局限性，使法官在司法审查中陷入进退维谷的境地，于是便出现了“撤销……将某某打倒在地的行为”这样的判决。为了解决上述问题，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》的基础上，总结多年行政审判工作的经验，出台了司法解释。与《意见》相比，该《解释》的突出特点之一是正式规定了确认判决。从而使确认之诉成为一种独立的行政诉讼类型。

　　一、确认判决的涵义

　　确认判决并非行政诉讼所特有的概念，在民事诉讼中早以存在此种判决形式，“其内容仅为确认当事人之间一定的民事法律关系存在或不存在。”确认判决的实质和核心是确认某种法律关系或法律事实是否存在，而并非为当事人设定、变更或消灭权利义务。与民事诉讼不同，行政诉讼以合法性审查为原则，行政诉讼不仅确认法律事实或法律关系是否存在，更重要的是确认具体行政行为是否合法。行政确认判决是指“人民法院通过对具体行政行为的审查，确认相应行为合法或违法，如确认相应行为违法，相对人即可根据此种判决直接请求行政赔偿；如确认相应行为合法，相对人因该行为而受到的损失即应由自己承担，行政机关对此不负赔偿责任（除非法律对此有行政补偿的规定）。

　　确认判决是行政诉讼中应用很广的一种判决形式，它既可以作为相对人提起行政赔偿的根据，还可用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在、将来的事实是否具有效力，某种法律关系是否存在，是否合法，关系双方当事人在此种法律关系中有什么权利、义务等法律问题。行政确认判决最早出现在行政赔偿诉讼中，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）第34号规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决是应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”在对具体行政行为进行合法性审查的诉讼中，则不能作出此种判决，这种立法缺陷在很大程度上限制了法院在司法审查中发挥其应有的作用。重新颁布的司法解释，第一次全面规定了行政确认判决，标志着我国行政诉讼制度的一大进步。

　　二、确认判决的种类

　　依司法解释的规定，我国司法审查中的确认判决有三种形式：

　　（一）确认合法或有效的判决

　　确认合法或有效的判决是指人民法院经审查认为被诉具体行政行为虽然合法，但又不适宜判决维持或者驳回诉讼请求，因此作出确认其合法或有效的判决。人民法院作出此种判决必须符合以下条件：

　　1、被诉具体行政行为合法。被诉行为不存在主体、权限、方式、内容、形式、程序等方面的违法状况，无论在实体上还是在程序上（行政程序）都符合依法行政的要求。

　　2、即不适宜用维持判决也不适宜用驳回诉讼请求判决。简而言之，被诉具体行政行为合法，人民法院就应作出维持判决或者驳回当事人的诉讼请求，以体现“维护行政机关依法行使职权”的目的。但有些行政行为并不直接处分相对人的权利和义务，而只是确认客观存在的事实和法律关系。对相对人而言，这种行为即非赋权行为也非限权行为，而是一种“中性”的行为。此种行为合法，法院不适宜作出维持判决或驳回原告的诉讼请求，可以判决此种行为合法或有效。

　　（二）确认违法或无效的判决

　　确认违法或无效的判决是指人民法院经审查，认为被诉具体行政行为违法，但又不适宜作出撤消判决或履行判决，从而确认被诉具体行政行为违法或无效的判决形式。依违法形态的不同，确认违法或无效的判决又可分为下述三种类型：

　　1、不作为违法确认判决

　　被告不履行法定职责，但判决其履行已无实际意义的，人民法院可以作出不作为违法确认判决。如相对人申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行职责，结果使相对人的权利受到侵害。此种情况下，侵害已经完成，损害已经发生，人民法院再作出履行判决已完全失去了意义，当然对此也无法适用其他的判决形式，法院只能作出确认判决。

　　2、无效确认判决

　　被诉具体行政行为依法不成立或无效的，人民法院可以作出无效确认判决。依大陆法系国家立法和理论的通说，“行政行为的无效是指行政行为因具有明显重大的瑕疵或具备法定无效情形，自始不发生法律效力的情形。”“任何利害关系人可随时主张行政行为无效，任何行政机关和法院也可随时宣告行政行为无效。”因此，与撤销之诉不同，“当事人提起确认之诉不受时效的限制，即使已经超过起诉期限，依然可以提起。”我国法律规定，撤销之诉和确认之诉均受时效的限制。

　　在有些国家和地区，当事人提起无效确认之诉受到一定的限制。在日本行政法上，“无效等确认诉讼，只限于在通过该处分等是否存在或其是否有效力为前提的现存法律关系的诉讼不能达到目的的情况下才能提起。例如，在农地收买处分无效的情况下，可以提起以该处分的无效为前提的农地所有权的确认或登记抹消请求诉讼，而不能直接提起请求农地收买处分的无效确认诉讼。”《联邦德国行政法院法》第68条规定：“提起确认无效之诉之前，须在一前置程序中审查行政行为的合法性或合目的性。法律有明文规定的，或属下列情况，不需要该审查：（1）行政行为是由一个联邦最高行政机关作出，或一个州最高行政机关作出的，除非法律规定对此必须审查；（2）纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担。”

　　3、一般违法确认判决

　　被诉具体行政行为违法，但又不具有可撤销内容的，人民法院可以作出确认具体行政行为违法的判决，是确认判决中最常见的一种判决形式。此种判决是针对具有“不可撤销性”的行政事实侵权行为而作出的。行政事实行为是指“行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利、义务的得、丧、变更等法律后果的行为”行政事实行为即可能是合法行为，也可能是违法行为。例如，公务员在行使职权时殴打或唆使他人殴打相对人的行为。

　　（三）确认违法并责令补救或赔偿的判决

　　确认违法并责令补救或赔偿的判决是指人民法院经过审查，认为被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。这种判决在日本行政法上称为“事情判决”或“基于特别情况的驳回判决”，“法院审理的结果认定争讼中的处分是违法的，但是由于撤销（处分）将给公共利益带来严重危害，在考虑原告所蒙受的损失的程度、其损害的赔偿或防止的程度及方法以及其他一切情况的基础上，认为撤销处分或裁决不符合公共利益时，法院可以驳回请求。”“但在判决的正文中，必须宣告处分或裁决是违法的。原告对于被告当然地具有请求设置防护设施以及其他损害补偿的权利。”人民法院作出此种判决应符合下列条件：

　　1、被诉具体行政行为属于可撤销行为。

　　被诉具体行政行为是一种违法行为，具有可撤销内容，存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定职权、超越职权、滥用职权等方面的瑕疵，应予撤销。

　　2、撤销被诉行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失

　　行政行为虽然违法，但因其时间久远或行为内容已经完成，如果完全回复到行为前的状态，将会严重损害国家利益或公共利益，基于公共利益的需要，法院不能作出撤销判决。但又不能放任违法行为的存在，为了公共利益而使私人作出特别的牺牲也是不能被允许的，因此法院仍应宣告被诉行为违法，并责令行政机关采取相应的补救措施或承担赔偿责任。值得注意的是，撤消违法行为必须是将给“国家利益或公共利益带来重大损失的”，法院才能作出此种判决，如果撤销违法行为将回会给国家利益或公共利益带来一般损失，基于依法行政的需要，法院仍应作出撤销判决。