“民间借贷”定性解析/吴贻伙

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何谓“事实清楚、证据确凿、适用依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法”？——工商行政处罚案件办案基本要求解析

田凯


　　在我们工商部门日常的执法办案中，对案件的处理，法律、法规、规章都有一个原则性规定，即“事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当”。但何谓“事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当”？没有具体的明文规定，成为广大办案人员的困惑，也造成实际工作中的不一致与混乱。比如，违法事实调查到什么程度，才算是“事实清楚”。因此，该问题不仅是个复杂的理论问题，更是个重要的实践问题。明确其内涵，把握其标准，对于提高工商行政处罚案件的质量与水平，意义重大。
　　一、事实清楚
　　事实的存在及其正确认定，是行政行为能够成立的基本事实要件，是行政行为正确性和合法性的前提和基础。如果事实不清，或者认定错误，或者根本就不存在，或者没有足够的证据证明，或者未经充分调查而确定，都应属于行政行为在事实方面的错误，从而影响到行政行为的合法性。对于事实不清的，有关法律、法规明确规定其为违法行为并否认其法律效力（《行政复议条例》和《行政诉讼法》都有明文规定）；而且《行政处罚法》第三十条更明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”
事实清楚，是对所查办案件的基本要求，是指当事人违法行为发生的时间、地点、动机、目的、手段、后果以及其他有关情况必须清楚，可用“五何”要素来概括。即何人、何时、何地、何事、何情节。如最简单的无照经营案件，当事人的违法事实就应由实施违法行为的人员、行为的结果（包含被查获时间，是否生产或进货及数量，是否有销售行为，销售的详细成本、售价、获利、库存等），违法行为的起始时间、行为发生地、具体行为，当事人是否有账目及上缴税金等构成。上述内容齐全，方可谓事实清楚。
“事实清楚”，在执法实务中是指决定案件性质以及案件能否成立的主要事实清楚。当然，事实是否清楚，是通过证据来证明的。
　　二、证据确实、充分
　　《行政诉讼法》规定，具体行政行为主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销，并可以判定重新作出具体行政行为。首先，应当明确的是，这是一个非常重要但又很难说得清的问题。因为它是从定性上而言的，而非从定量上来把握。虽然如此，仍然存在着一个界定的标准。单纯从文义上来讲，“证据确实、充分”，不等于所有证据确实、充分，也不等于次要证据确实、充分，拟或部分证据确实、充分，而是指“主要证据确实、充分”。因此，衡量主要证据充足与否的标准是一个法律标准。
主要证据：决定案件性质，以及案件能否成立的证据。
　　证据确实：据以定案的各项证据均是真实可靠的，无伪造、诱导之嫌疑，亦无彼此矛盾的现象；据以定案的各项证据均与案件事实具有关联性，不存在以彼事项印证此事项，或虚妄推断的现象；据以定案的各项证据相互协调一致，共同指向同一个证明结论。概而言之，涉案全部证据必须具有合法性、真实性、关联性的特质。
　　证据充分：一是案件所涉及的事实均有必要的证据予以佐证，如涉及“非法收入”，必须要核定清楚非法收入的金额，需要有进销票据作依据，而不能单凭市场行情推定。二是用来证实案件事实的所有证据构成完整的证明体系，能形成“证据链”，如处罚假冒产品行为，既要有现场检查笔录、调查笔录、采购及销售票据，还要有实物证据，即假冒产品，必要时还可对经营场所摄制照片，制作知情人（特别是购买者）调查笔录等。三是足够的证据量所证明的案件事实轮廓实在、环节清晰，主要方面不存在模棱两可的因素。
　　证据确凿是从证据的证明效力方面来讲的，侧重于质量。而证据充分主要侧重于证据的数量。
　　三、适用法律正确
　　“适用法律正确”，即案件的法律适用依据准确。对于法律适用要按照《立法法》的规定，遵循上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的适法原则。应当注意的是，所谓的上位法优于下位法和特别法优于一般法，是在法律矛盾冲突的情况下适用，如果没有矛盾冲突完全可以适用下位法或者一般法。新法优于旧法，一般指违法行为发生时在新法颁布实施前，对其查处程序适用新法，实体适用旧法，而对于发生在新法之后的违法行为，不管是程序还是实体都应当适用新法而不是旧法。其次，法律依据要具体到“条、款、项、目”，不存在应该用该条款（项目）而用了它条款（项目）。反之，则属于适用法律错误。常见的错误：适用已经失效或者尚未生效的依据进行处罚、应当适用上位法却适用了下位法、引用法律条款错误、遗漏法律条款或者适用法律条款不具体不规范、适用依据进行处罚时违背一事不再罚原则，等。
　　四、定性准确
　　定性准确，是指在事实清楚、证据确凿的基础上，对违法行为人的违法行为的性质认定准确。准确地判定案件的性质，是正确处理案件的前提，直接关系到行政处罚案件能否得以正确执行。要做到定性准确，必须要有正确认定案件性质的依据。办案人员应当严格按照法律、法规、规章规定的违法行为构成要件来认定案件的性质，切忌将此行为认定为彼行为。定性不准，必然会导致对案件的错误处理。
定性准确包含三个层次的内容：1、定性应建立在事实清楚、证据确凿的基础上；2、所认定的案件性质应具备该种性质案件的构成要件；3、适用法律、法规及党和国家的方针、政策要准确。
　　五、处罚适当
　　要注意两个重点，一是“法无授权不可为”，行政处罚一定要有明确的法律依据；二是“过罚相当”，要合理运用好行政处罚的自由裁量权，要审查当事人是否有免于处罚或依法从轻、减轻或者从重、加重处罚的情节。尤其注意不能因当事人认罚则轻处，不认罚就重处。同时，对于事实、情节、规模相同或相似的案件，处罚结果应大致相当，切忌畸轻畸重、显失公平。另外，还要考虑当事人的承受能力，不使其丧失基本的生活条件。
　　六、程序合法
　　程序合法，是指调查处理案件的整个过程必须符合法律、法规、规章规定的程序。《行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销或者部分撤销；《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销、变更或者确认违法。行政处罚程序必须符合法律规定，不仅是对执法工作人员的最基本要求，也是行政执法目的得以实现的最基本保证。
　　行政处罚程序是行政主体实施行政处罚时，表现出的时间和空间的形式。时间包括行为发生的顺序和时限，空间则包括了行为进行时所表现出的方式和步骤。一个法定的行政处罚行为程序的构成，必须具备四个基本条件：步骤、顺序、方式、时限。
　　步骤。程序作为一个过程，是一个步骤一步骤完成的，程序犹如一条锁链，步骤犹如各个环节，环环相扣，不可脱节。
　　顺序。程序虽然由若干个步骤组成，但步骤与步骤之间前后排列有序，不可颠倒。如先表明身份，后实施监督；先取证，后裁决；先裁决，后执行等等。
　　方式。完成行政处罚程序的外在表现形式，行政处罚程序的任何一个步骤都要通过一个形式去完成，没有必要的形式，行政处罚程序就无法进行。
　　时限。行政处罚程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主体的行政执法程序必须在一定的期间内进行，否则无法保障行政处罚行为的公平与效率。
行政处罚案件的程序通常为：立案、调查取证、告知、送达、执行。
　　在执法实践中，程序违法主要表现在：擅自减少或改变做出具体行政行为的步骤；破坏做出具体行政行为步骤的先后顺序；随意改变了或取消做出具体行政行为的方式；缩短或拖延做出具体行政行为或要求相对人做出某种行为的时限。

注：本文发表于《山东工商》2010年6期

蓬莱市工商局 田凯
电话：0535-5725018（办）
二?一一年二月二十一日

辽宁省朝阳市人民政府办公室


关于印发《朝阳市城镇居民基本医疗保险门诊统筹管理暂行办法》的通知



各县（市）区人民政府，市政府各部门，市直各单位：

经市政府批准，现将《朝阳市城镇居民基本医疗保险门诊统筹管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。





二○一一年七月二十日



朝阳市城镇居民基本医疗保险门诊统筹管理暂行办法

（朝阳市人民政府2011年7月20日批准发布）



总 则

第一条 为切实减轻居民门诊医疗费用负担，根据国家人力资源和社会保障部《关于开展城镇居民基本医疗保险门诊统筹的指导意见》（人社部发[2009]66号），结合我市实际，制定本办法。

第二条 参加朝阳市城镇居民基本医疗保险和补充医疗保险的城镇居民，均可享受本办法规定的门诊统筹待遇。

第三条 城镇居民基本医疗保险门诊统筹应坚持以下原则：立足基本保障，从低水平起步，逐步减轻群众门诊医疗费用负担;实行社会共济，通过基金统筹调剂使用，提高基金保障能力;主要依托社区卫生服务中心（站）等基层医疗卫生机构，方便群众就医，降低医疗成本。

第四条 市、县（市）区两级人力资源和社会保障行政部门分别是市、县（市）区城镇居民基本医疗保险门诊统筹工作的主管部门，市、县（市）区医疗保险管理中心分别负责市、县（市）区门诊统筹的日常工作。



第二章 基金来源

第五条 市城镇居民基本医疗保险门诊统筹基金从参加城镇居民基本医疗保险人员个人缴纳的基本医疗保险费和政府补助的基本医疗保险费中支付，实行专账管理，单独核算。



第三章 基金支付及待遇标准

第六条 城镇居民基本医疗保险门诊统筹基金支付范围：

（一）参保人员因常见病、多发病的普通门（急）诊就医，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施目录支付范围的药物费用、诊疗费、处置费、常规检查费等;

（二）享受门诊大病、门诊慢性病待遇的参保人员不再享受门诊统筹待遇。参保人员在住院期间不重复享受门诊统筹待遇。

第七条 市城镇居民基本医疗门诊统筹基金起付标准、年最高可支付医疗费的发生额及支付比例为：

（一）门诊统筹首次起付标准为40元;自然年度内，第二次及以上每次起付标准为20元。自然年度门诊统筹起付标准累计最高额为200元。

（二）自然年度内，门诊统筹基金最高可支付医疗费的发生额为1000元/人，每次门诊统筹基金最高可支付医疗费发生额为200元/人。

（三）低于门诊统筹起付标准和超过最高可支付医疗费发生额的医疗费由个人支付。起付标准以上、最高可支付医疗费发生额以下的医疗费，门诊统筹基金支付50%，其余部分由个人负担。

（四）参保人员在门诊就医使用乙类药品和诊疗服务项目时，个人应先支付门诊医疗费用的5%后，再由基本医疗保险统筹基金支付50%。

第八条 参保人自足额缴纳基本医疗保险费和补充医疗保险费的下月起享受门诊统筹待遇。



第四章 管理与监督

第九条 城镇居民基本医疗保险门诊统筹实行定点医疗机构管理。人力资源和社会保障行政部门在具备定点医疗机构资格的基层医院和社区卫生服务中心（站）中确定城镇居民基本医疗保险门诊统筹定点机构。

朝阳市城镇居民医疗保险门诊统筹定点医疗机构名单由市人力资源和社会保障行政部门定期向社会公布。

第十条 医疗保险经办法机构应与定点机构签订服务协议，明确双方在门诊统筹医疗服务范围、内容、要求、费用支付等方面的权利和义务，实行规范化管理。

第十一条 市人力资源和社会保障行政部门应制定定点医疗机构考核办法并加强监督检查，及时查处违反医疗保险规定的行为，对不再具备定点医疗机构资格的，取消其定点医疗机构资格。

第十二条 参保人员持医疗保险卡在我市门诊统筹定点医疗机构门诊就医，直接享受门诊统筹医保待遇，个人只需支付个人自付部分。在非门诊统筹定点医疗机构门诊就医，不享受门诊统筹待遇。

门诊统筹费用经医疗保险经办法机构核准后按月拨付。每月拨付上月定点医疗机构垫付费用的90%，剩余10%留作服务质量保证金，待年终视考评成绩予以返还。

第十三条 门诊统筹基金起付标准、门诊统筹基金支付比例及年最高可支付医疗费发生额需要调整时，由市人力资源和社会保障部门会同相关部门提出意见，报市政府批准后实施。



第五章 附则

第十四条 本办法由朝阳市人力资源和社会保障局负责解释。

第十五条 本办法自2011年10月1日起施行。