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物权行为理论若干问题浅析/王义江

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 23:09:33  浏览:9008   来源:法律资料网
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物权行为理论若干问题浅析
王义江


摘要:物权变动是物权法的基本问题,物权行为理论是物权变动无法避免的问题,所以它对物权法学科体系的建立具有基础意义。对物权行为的争论从十九世纪以来也从未停止过,本文从物权行为的来源、客观性、无因性原则等方面入手,总结正反观点,得出我国应采物权行为理论的结论。
Abstract:The change of right in res is the basic issue in which the Die Lehre des Abstraktionsprinzip is an inevitable issue ,so the Die Lehre des Abstraktionsprinzip is of great importance to the creation of property law system.The controvert in it never stop.This paper analyzes the source of Die Lehre des Abstraktionsprinzip 、objectivity、Abstraktionsprinzip and so on,summarizes the positive and negative
Stangpoints and cometo a conclusion that Die Lehre des Abstraktionsprinzip should be adopted in China.

关键字:物权行为理论的来源 客观性 无因性
Key words:The source of Die Lehre des Abstraktionsprinzip
Objectivity Abstraktionsprinzip


一、 物权行为理论的来源及内容
关于物权行为的来源通说是两个:一是学说汇纂体系理论中所谓的物权变动的名义与其形式的区分以及格老修斯等人提出并发展的意思表示理论以及在此基础上形成的法律行为理论。但将学说汇纂体系关于物权变动的学说与法律行为理论有机结合在一起,并创立物权行为理论的是十九世纪德国法学界最著名的法学家萨维尼。萨维尼提出一个全新的物权变动的理论,即是物权变动的结果不再由当事人的发生债权效果与效力的意思表示加以确定,债权契约的效力在于使双方当事人享有债权和负担债务,并不能发生物权变动,物权变动有赖于物权独立意思表示加以确定的理论,这就是抽象原则理论。我国学者称之为物权行为理论。
物权行为理论的内容概括起来为如下三个原则:
(一) 区分原则
区分原则是指物权的变动和债权的变动作为两个法律事实处理的原则。这一原则的含义是债权的变动依据当事人间关于债权的意思表示一致,物权的变动依据独立的物权意思加以确定。用法律行为发生、变更、消灭物权,单纯的意思表示不会发生物权变动,还需要用交付或登记等公示行为证明物权合意之存在。引起物权变动的债权行为证明物权合意之存在。引起物权变动的债权行为称为原因行为,物权变动的行为称为结果行为,即物权行为。只有原因行为,并不一定会发生物权变动之结果。所以,要将物权变动和债权变动分开来处理。
(二) 形式主义原则
形式主义原则是指物权变动的独立意思表示必须要依据一种客观能够认定的方式加以确定的原则。这种表现物权意思的一般方式就是不动产登记和动产的交付。如用公证证明,转移证书,提交登记的意思表示等客观形式能认定物权转移的意思,可以认为物权已发生转移。这一规定既符合当事人的主观意思,同时又能保证第三人利益,保障交易安全。这一原则也是我国许多学者对物权行为理论理解中的重大疏漏之处。
(三) 无因性原则
无因性原则也就是通常称的抽象性原则,指物权变动不受其原因行为效力制约的原则。因为再物权的变动中,物权变动知己来源于当事人之间独立的意思表示,而不是债权法的意思,所以物权变动的结果不直接地受债权意思约束。其本质是处分行为独立地达到其法律上的效果

二、物权行为的客观性及区分原则
(一) 否认物权行为客观存在的观点
许多学者认为物权行为独立性是不存在的,“所谓的物权转移合意是学者虚构的产物,在现实的交易中不可能存在独立于债权合意之外的移转物权的合意” ,“移转价金和标的物所有权是债权合同的基本内容”[ ]。或认为应该将“物权变动作为债权合同直接发生的效力”[ ],即是用所谓的把物权公示行为当作合同的生效要件的折中主义取代区分原则。他们也认为物权行为理论是违背交易惯例是玄妙的不易于人们理解。如甲到商店买只笔,他不可能在买之前仔细分析其中会存在买卖合同关系、价金转移的物权行为和标的物转移的物权行为。
(二) 对否认说的辩驳
首先物权行为作为法律行为的具体类型,其客观性是不容质疑的。德国民法中土地所有人给自己设立的土地债务就是一个完全没有债的原因和其他原因的纯粹的物权行为。然而,《德国民法典》总则篇是以法律行为为核心建立起来的,法律行为概念之所以能够被抽象出来在民法典总则篇中拥有牢固的地位是因为民法各篇中必须要含有法律行为,其中作为支柱的只有物权法的法律行为(物权合意)和债权法的合同。如果不承认物权行为客观独立性,那么法律行为作为一项在民法典总则中规定的制度就会有所动摇。而如果没有法律行为制度,总则篇只剩民事主体制度,总则篇也就没存在的必要性了

其次,折中主义不能取代区分主义。折中主义是在承认债权主义的同时,承认物权变动中的公示原则,并把物权公示作为合同生效的条件。典型立法例是我国《担保法》中对抵押合同生效的规定。"抵押合同未经登记,则不生效。"世界上有奥地利,苏俄民法、匈牙利民法、瑞士民法采取该立法例。这一观点看似兼采债权意思主义和物权公示原则,但从法理看却造成了逻辑因果关系的混乱。因为在债权法上的合同是物权变动的原因,合同生效后才发生物权变动,但折中主义却将因果颠倒过来了,将物权变动作为合同生效的要件。同时,折中主义损害最大的是当事人自己的利益。如当事人订立合同后一物二卖,实际上只有一个人最终可以取得标的物所有权,这时应该因未获标的物另一人的损失给出让人法律责任,但依折中主义,未发生物权变动的合同并未生效,出让人就无责任可言,这就严重损害了未获标的物的当事人的利益。

再次,物权行为不仅存在于民法理论中,更切切实实的存在于我们的日常生活之中。某人将其所有物加以抛弃的行为,第三人以自己的财产为债务人向债权人设定抵押的行为,公民的遗嘱行为等等都是现实生活中大量存在的物权行为。有的人说,物权行为是“法学家的空想或杜撰”。事实上,法学家没有什么空想,法律上的东西都是从现实中来的。如果说物权行为是“极端的法律抽象思维的产物”,“无法为人民所理解”,那么物权、债权、合同、侵权这一系列民法学概念又何尝不是法学家“极端的法律抽象思维的产物”,现实生活中普通群众又有几人能够理解这些民法概念?而且,“当民法决定借法律行为这样高度抽象的概念,而非买卖、租赁这样中度抽象却与生活中的交易较为贴近的概念来落实私法自治的理念,又决定把相对的请求性质的债权与绝对的支配性质的物权区隔时,生活中的一笔交易可能在法律关系上要拆解为数各行为就已经无可避免了。所以买卖合同仅能创造买受人物权移转的请求权效力和出卖人的价金移转债权,而不能创造物权移转的效力,可说是逻辑的结果”[ ]

三、物权行为无因性原则
(一) 否认物权行为无因性原则的观点
在对物权行为的争议中,无因性原则无疑是被否定的最为激烈的。否认者的依据主要在于:
1、 为无因性理论将简单交易行为分为债权行为、移转标的物所有权的物权行为和移转价金所有权的物权行为,与通行的交易观念不符使法律关系更加混乱,如果承认无因性理论,当出卖人移转标的物所有权之后发现买卖合同是无效或是可撤消的,但这时他只能适用不当得利制度,请求受让人返还利益,这样无疑扩大了不当得利的适用范围,增加了适用的复杂性。[4]
2、 物权行为无因性理论可以被善意取得制度取代。“物权行为无因性理论的之重要功能在于保护交易安全,在德国普通法时代,因不承认善意取得制度,此项理论确有必要,但现在德国及世界各国民法均对善意取得制度设有明文规定,足以维护交易安全,就此点而言,物权行为无因性理论可谓失去存在的依据”。[5]所以“在规定了善意取得制度的条件下,第三人可以借助善意取得制度受保护,而不必求助于物权行为无因性”
3、 物权行为无因性违背了交易公正,不利于保护原所有人的的利益。因为根据无因性理论,当原因行为不成立、无效或被撤消并不影响物权行为的成立,物权行为一旦生效,仍发生物权变动的效果。所以萨维尼的“基于错误的交付也是有效的”极有可能纵容受让人与第三人间恶意串通损害出卖人利益的行为发生。否定说者还举出了德国为弥补无因性这一缺点采用的无因性相对化的例子。所谓的无因性相对化是指德国学者提出的将物权行为的效力受到债权行为制约,甚至依债权行为中止物权行为效力的观点。主要包括:附加条件、行为统一、瑕疵一致和司法裁判。附加条件是指为物权行为附加一个债权行为作为条件,使得物权行为的效力受到债权行为效力的束缚,从而中断物权行为的无因性的适用。行为统一是指按照《德国民法典》第139条关于“部分无效”的规定,将物权行为部分依法归于无效。瑕疵一致即共同瑕疵,是指物权行为中的瑕疵与债权行为中的瑕疵为同一个瑕疵,从而在撤消债权行为时,同时撤消物权行为的情况。所谓司法裁判是指在物权行为违背法律的情况下,由法院裁判撤消物权行为。

(二) 对否定说的辩驳
1、 于承认物权行为无因性理论就得扩大不当得利制度的适用范围问题,这乃是曲解了不当得利制度。在德国法上,不当得利制度虽然规定在债法篇中,但它发挥作用也涉及物权法、亲属法,不当得利请求权的对象不仅仅指债法上的利益,也包括物权法上的利益。把它解释为仅仅限制在债权法的利益范围的请求权,这与德国法的规定是不符的。本来不当得利的请求权当然包含着物权返还的结果。在当事人之间的交易不涉及第三人利益时,不当得利自然可以发生物的返还或是物上所有权返还的结果。

2、 善意取得制度不能取代物权行为无因性理论。首先,“物权行为与善意取得都是一种保护交易的制度设计。但两者对保护交易安全的机理是完全不同的。物权行为是从区分物权变动的当事人内部的物权与债权关系,进而排除债权关系对物权关系的影响来保护第三人的利益的。所以,该制度是基于当事人自己关于物权变动的意思表示,德国法学家认为这种保护第三人的制度更能体现私法自治的本意。而善意取得是从当事人法律关系外部对物上请求权的强行切断来保护善意第三人的利益的,即是出于保护第三人的需要对原物主追及权的强行限制。”[6]

其次,善意取得制度是用第三人主观心理状态来判断善意、恶意,法理上有"知情"与"不知情",就学说而言,大抵有三种见解:其一,指不知 让与人无让与的权利,有无过失,在所不问;其二,指不知让与人无让与的权利,是否出于过失,并非所问,但依客观情势,于交易经验上一般人皆可认定让与人无让与权利的,应认为系恶意;其三,所谓非善意,指明知或可得而知让与人无让与的权利。因缺少客观的标准,在实践中很难判断"善意"。善意取得制度有客观化的趋势。在不动产领域,随着不动产登记的建立和健全,任何人已经无法在不动产领域内提出自己不知或者不应知交易瑕疵的善意抗辩,从而使善意的认定明显客观化。在动产领域,由于现代市场交易的抽象性,要证明第三人的恶意是十分困难的,而且会越来越困难,这等于在向客观善意不断趋近。
最后,善意取得制度本身有不周密的缺陷:它不能把依据法律行为发生的物权变动有事实行为发生的物权变动区分开来。例如:甲将一物卖给乙,乙又卖给丙,各自均完成交付。甲与乙的买卖合同有瑕疵,甲提出撤消合同并主张返还原物的情况下,第三人丙因为其物权的取得为善意取得,丙所取得的所有权即受到保护不受甲的追夺。善意取得对丙的保护的缺陷恰恰就发生在其保护的原理上。因为丙所取得的物权的法律基础是事实行为而非法律行为,丙的物权取得即是事实行为取得,也就中断了丙与乙的法律关系。这样就在法律上剥夺了丙在其与乙之间的法律关系有瑕疵时的撤消权。所以善意取得对第三人利益的保护的设计是不周密的。[7]


3、 关于无因性原则违背交易公正,不利于保护原物权人利益的问题。物权行为理论中的“无因性”是一个价值判断,而非一个事实判断。也就是说,“无因性”并不意味着物权行为在事实上没有原因,而是说基于而且仅基于对第三人的保护而切断物权行为与原因行为(债权行为)的效力联系,即物权行为的效力不受其原因行为(债权行为)的影响。因而“无因性”的价值和意义主要体现在与第三人的关系上。说的极端一点,如果世界上只有两个人(出卖人与买受人),讨论物权行为“有因”或“无因”毫无意义。虽然基于对第三人的保护而使物权行为“无因”,但在仅仅涉及合同当事人之间的关系时,却无法绝对排除原因行为(债权行为),因为合同是当事人意思自治的结果,其目的是发生物权变动。如果在仅涉及合同相对人之间的关系时,仍排除原因行为,那么意思自治也就失去了任何意义,其更直接的恶果是一些人未同等给付甚至未给付而保有物权,物权秩序无以维持。因此,物权行为理论是为了保护第三人(交易安全和秩序)才使物权行为“无因”,即这种“无因”是特定意义的,这也是萨维尼“一个源于错误的交付也是完全有效的”的真正含义
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宁夏回族自治区施工企业资质管理规定

宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区施工企业资质管理规定
宁夏回族自治区政府


第一章 总则
第一条 为加强施工企业资质管理,保障企业依法承包和经营工程建设任务,维护建设市场秩序,根据国家有关规定,结合我区实际,制定本规定。
第二条 凡在我区境内从事各种房屋建筑、土木工程、设备安装、管线敷设等活动,包括建筑、冶金、有色金属工业、机电设备安装、化学工业、石油工业、核工业、火电及送变电、煤 炭工业、建材工业、林业、水利水电、铁路工程、交通、邮电、地矿、市政工程、建筑装饰、古建
园林、有线电视建设的施工企业,均须遵守本规定。
第三条 施工企业资质审查内容包括:企业的人员素质、管理水平、资金数量、承包能力和建设业绩。
第四条 自治区城乡建设厅归口管理全区施工企业的资质。
自治区 政府各有关主管部门管理所属施工企业的资质,业务上接受归口管理部门的指导。
各地、市、县(区)建设行政主管部门,管理本辖区内施工企业的资质。

第二章 资质管理
第五条 下列施工企业应当按照本规定进行资质审查:
(一)全民所有制企业;
(二)集体所有制企业;
(三)联营企业;
(四)私营企业;
(五)在我区范围内设立的从事施工活动的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业;
(六)需要办理资质审查的其他企业。
第六条 施工企业按资质条件分为等级企业和非等级企业。等级企业的资质标准按建设部规定执行,非等级企业的资质条件和经营范围由自治区城乡建设厅规定。
第七条 申请资质等级的施工企业应当提交下列证明文件:
(一)企业资质等申报表;
(二)企业法定代表人和经济技术负责人的职称证件;
(三)企业有职称的工程技术人员和经济管理人员的名单及职称证件;
(四)企业待证上岗人员的岗位合格证书;
(五)企业上年度统计年报资料;
(六)企业上年度财务会计总账、会计报表、固定资产明细账和工程成本账;
(七)当地建设银行出具的企业固定资金和流动资金资信证明;
(八)其他有关文件、证明。
第八条 施工企业资质等级实行分级审批。
(一)中央各部门、军队系统在我区的施工企业资质待级,由其在我区的主管单位申报,自治区城乡建设厅会同其主管单位和有关部门审查,属一级施工企业的,报建设部审批;属二、三、四级施工企业的报国务院有关主管部门、解放军总后勤部审批;属非等级施工企业的,由自治区
城乡建设厅审批。
(二)地方一级建筑、市政工程、建筑装饰施工企业的资质等级,由企业所在地建设行政主管部门组织申报,自治区城乡建设厅会同有关部门审查,报建设部审批。
(三)地方各专业一级施工企业的资质等级,由自治区有关专业主管部门申报,自治区城乡建设厅会同其专业主管部门和有关部门审查,报建设部审批。
(四)地方二、三、四级及非等级建筑、市政工程、建筑装饰、古建园林施工企业的资质等级,由企业所在地建设行政主管部门组织申报,地、市级建设行政主管部门会同有关部门审查,报自治区城乡建设厅审批。
(五)地方各专业二、三、四级及非等级施工企业的资质等级,由自治区有关专业主管部门组织申报,报自治区城乡建设厅审批。
凡属建设部审批的施工企业,须将批复后资质等级申报表,报送自治区城乡建设厅备案;凡属自治区城乡建设厅审批的施工企业,须将批复后的资质等级审报表报送所在地建设行政主管部门备案。
第九条 经资质审查合格的等级施工企业,由资质审批部门颁发《资质等级证书》;经资质审查合格的非等级施工企业,由资质审批部门颁发《资质审查证书》。
《资质等级证书》由建设部制定,《资质审查证书》由自治区城乡建设厅制定。
第十条 《资质等级证书》和《资质审查证书》分为正本和副本,具有同等法律效力。
资质审批部门根据企业开展工程承包活动的需要,可以核发《资质等级证书》或《资质审查证书》副本若干份。
第十一条 施工企业在领取《资质等级证书》或《资质审查证书》后三十日内,向所在地工商行政管理部门申请办理营业执照。
凡无《资质等级证书》或《资质审查证书》的施工企业。工商行政管理部门不得核发营业执照。
第十二条 新开办施工企业申报资质审查,必须具备以下条件:
(一)有独立的经营管理机构和办公、生产基地;
(二)有与施工任务相适应的经济技术管理人员和生产技术工人;
(三)有与施工任务相适应的生产机具、固定资产和流动资金;
(四)有健全的财务、统计管理制度,能独立进行经济核算;
(五)有保障工程质量、建设工期和安全生产的设施和措施;
(六)有具有审批权限的管理部门批准成立的文件;
(七)其他条件。
第十三条 新开办的施工企业,应当在取得《资质等级证书》或《资质审查证书》后三十日内,到所在地工商行政管理部门办理开业登记手续。
新开办施工企业的资质等级为暂定等级,两年内承包工程质量全部达到到国家验收标准,未发生重大安全、质量事故的,由企业申报,经原资质审批部门核定后转为正式等级。
第十四条 两个或两个以上施工企业经批准成立紧密型的联营施工企业,应当向原资质审批部门申请新的资质等级,并在取得《资质等级证书》或《资质审查证书》后三十日内到所在地工商行政管理部门办理开业登记手续。
第十五条 企业资质审定四年后,方可提出晋升企业资质等级的申请。在工程建设中取得显著成绩、资质条件有明显提高的企业,其申请晋升资质等级的年限可不受本条限制。
第十六条 施工企业发生下列变化,应在其主管部门批准后三十日内向原资质审批部门和工商行政管理部门申请办理注销、变更或重新登记手续:
(一)企业分立、合并的;
(二)企业变更法定代表人;
(三)企业改变名称、住所、经营活动场所、经济性质、注册资金,以及增设或撤销分支机构的。
第十七条 建设行政主管部门对施工企业实行资质年检制度。具体年检方法、步骤,由自治区城乡建设厅确定。
第十八条 施工企业遗失《资质等级证书》或《资质审查证书》,应及时报告自治区城乡建设厅,并在《宁夏日报》上声明作废后,方可申请补领。
第十九条 任何单位和个人,不得伪造、涂改、出租、出借、转让、出卖或复印《资质等级证书》或《资质审查证书》。

第三章 工程承包管理
第二十条 等级施工企业应按照《资质等级证书》确定的工程承包范围从事工程承包活动。
非等级施工企业主要从事具备相应资质条件的工程分包和提供劳务。
第二十一条 一、二、三级施工企业承包的工程,根据需要可以分包,四级施工企业承包的工程不得分包。
总承包企业与分包企业要签订合同,明确责、权、利。总承包企业必须对工程质量、工期、安全、造价以及交付使用后的保修负全部责任。
第二十二条 建设单位或总承包企业不得将工程发包或分包给无《资质等级证书》或《资质审查证书》以及不具备承接该项工程资质条件的施工企业。
第二十三条 禁止施工企业倒手转包工程。
第二十四条 一、二级施工企业可以到外省独立承包工程,三、四级和非等级施工企业可以到外省向总包企业分包工程或提供劳务。
到外省承包、分包工程或提供劳务的施工企业,必须到自治区城乡建设厅办理外出施工证明手续。
第二十五条 区外施工企业来我区施工,或与我区施工企业联营、分包建设工程或为我区施工企业提供劳务,应遵守《宁夏回族自治区区外施工企业来宁施工管理规定》。
第二十六条 在我区境内,一、二、三级施工企业可以跨地、市承包工程、中级施工企业可以在本地、市范围内承包工程,非等级施工企业只允许在本市、县范围内承包工程,分包工程或提供劳务的施工企业可不受地区限制。
资质审批部门可以根据具体情况,规定个别施工企业的活动范围。
第二十七条 两个或两个以上施工企业组成施工联合组织承担施工任务的,应当遵守以下规定:
(一)组成紧密型联营施工企业的,应承担与联营企业资质等级相适应的工程任务,并与建设单位签订工程承包合同;
(二)组成非紧密型施工联合组织的,应以联合组织的名义承担工程任务,承担工程任务的范围不得超越联合组织中最低等级企业的经营范围,并与建设单位签订工程承包合同。
第二十八条 跨地、市、县承包工程的施工企业,必须到工程所在地建设行政主管部门和工商管理部门办理注册登记手续。
第二十九条 各施工企业都要建立《营业管理手册》,记录施工企业的经营活动、承包业绩、违纪行为等。
《营业管理手册》是企业资质等级升降的重要依据,在每年年检时,随《资质等级证书》或《资质审查证书》一并送审。

第四章 罚则
第三十条 施工企业有下列行为之一的,由所在地建设行政主管部门给予警告,或提请资质审批部门降低或取消资等级。
(一)申请资质等级时隐瞒真实情况、弄虚作假的;
(二)不按规定办理资质等级注销手续或年检的;
(三)施工中发生重大安全事故或质量事故的。
第三十一条 建设单位或施工企业有下列行为之一的,由建设行政主管部门会同工商行政管理部门视情节给予处罚:
(一)违反本规定第二十二条的,由建设行政主管部门责令停止施工,并由工商行政管理部门对建设单位或总包企业处以一千元至一万元罚款,对施工企业处以一千元至二万元罚款,对双方直接责任人员各处以一百元至五百元罚款;
(二)违反本规定第二十三条的,由建设行政主管部门通报批评,提请资质审批部门降低或取消资质等级,并由工商行政管理部门没收双方非法所得,可并处一千元至二万元罚款;
(三)伪造、涂改、出租、出借、转让或出卖《资质等级证书》或《资质审查证书》的,由建设行政主管部门提请资质审批部门降低或取消资质等级,并由工商行政管理部门处以三千元至三万元罚款,可并处没收非法所得,情节严重的,吊销营业执照;
(四)擅自复印《资质等级证书》或《资质审查证书》的,由建设行政主管部门收缴其复印件,并由工商行政管理部门处以五百元至二千元罚款;
(五)不按规定办理资质等级注销手续的,由建设行政主管部门责令其限期办理,愈期不办或拒不办理的,由工商行政管理部门处以一千元至三千元罚款,并追究企业主管部门的责任。
第三十二条 施工企业在经营活动中违反其他法律、法规的,由有关主管部门依法处理。
第三十三条 被处罚单位和个人,对行政机关作出的处罚决定不服的,可在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级行政机关申请复议,对复议决定不服的,可在接到复议决定之日起三十日内向人民法院起诉。期满不申请复议、不起诉又不履行的,由作出处罚决定
的机关申请人民法院强制执行或依法强制执行。
第三十四条 降低资质等级的施工企业,一年后管理工作有明显改善或工程质量有明显提高的,可以申请恢复原资质等级。

第五章 附则
第三十五条 本规定所称倒手转负工程是指,工程承包者将工程转交其他单位施工,只收取管理费,不承担技术、质量和经济责任的行为。
第三十六条 各级建设行政主管部门在进行资质管理时,可适当收取费用。具体收费项目、标准和办法,由自治区城乡建设厅会同自治区物价局、财政厅共同制定。
第三十七条 房屋维修队与房屋维修个体户的资质管理,参照本规定执行。
第三十八条 本规定由自治区城乡建设厅负责解释。
第三十九条 本规定自发布之日起施行。



1991年5月11日

关于印发《克拉玛依市12345政府服务热线(市长信箱)管理暂行办法》的通知

新疆维吾尔自治区克拉玛依市人民政府办公室


关于印发《克拉玛依市12345政府服务热线(市长信箱)管理暂行办法》的通知

克政办发〔2011〕41号


各区人民政府,市政府各委、办、局,石油、石化企业,各有关单位:

  《克拉玛依市12345政府服务热线(市长信箱)管理暂行办法》已经市人民政府研究同意,现印发给你们,请认真遵照执行。





二○一一年六月二十日
克拉玛依市12345政府服务热线(市长信箱)

管理暂行办法



第一章 总 则

第一条 为确保 12345政府服务热线(市长信箱)办理工作行为规范、运转协调、监管有力,特制定本办法。

第二条 12345政府服务热线(市长信箱)是政府利用信息技术,以“集中受理、分类处置、统一协调、部门联动、限时办理”的方式办理回复市民来电来信的信息平台。

12345政府服务热线(市长信箱)收到的各种电话、网站反映的问题等信息统称为工单,向12345政府服务热线(市长信箱)反映问题的市民统称为来电人。

第三条 12345政府服务热线(市长信箱)的宗旨是加强和创新社会管理,推进政务公开,促进科学决策,服务广大市民。

第四条 12345政府服务热线(市长信箱)的主要职责是受理市民通过电话、网站等各种手段提出的咨询、投诉、举报、建议和一般性求助,为市民排忧解难,了解社情民意,听取市民诉求和建言献策,对相关责任单位办理情况进行跟踪督办和综合考评。

第五条 12345政府服务热线(市长信箱)的网络成员单位由各区人民政府、市政府各部门、各有关单位共同组成。各区人民政府、市政府各部门、各有关单位是办理12345政府服务热线(市长信箱)转交工单的承办机构,负责工单的办理和回复工作。

市信访局是12345政府服务热线的主管机关,负责领导、检查、协调、监管12345政府服务热线的工作,以及综合考评的审定。

市信息化和电子政务办公室负责政府网站市长信箱页面的运行维护管理工作,并定期联系市信访局、市政府新闻办公室做好市长信箱网上公开答复工作。

12345政府服务热线办公室(以下简称热线办)是12345政府服务热线的主办机构,负责热线的日常运行和管理,以及工单的集中受理、分发、跟踪、催办、督办、工作情况统计、通报和综合考评等日常管理。

第六条 为提高工作效率,在克拉玛依电子政务一体化协同办公平台集成12345政府服务热线系统,通过政府协同办公平台实现12345政府服务热线(市长信箱)实时交办、协同工作。



第二章 受理范围



第七条 受理范围为:市民日常生活中的一般性求助;市民日常社会生活中的热点、难点问题及建议和诉求;对本市各级政府和政府部门领导及工作人员的办事效率、工作作风等方面的投诉和举报;对全市国民经济和社会发展各方面提出的合理化建议或意见;有关政府工作、行政审批及政策法规的咨询等。

第八条 不予受理范围为:各种恶意攻击性工单;内容重复、空泛或不具备答复条件的工单;各类推销广告性质的工单;须通过各级人民代表大会、人民法院、人民检察院职权范围内处理的信访事项,以及应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项的工单等。

第九条 工单分类。根据工单内容分为:咨询、求助、投诉、举报、建议、表扬和其他七类。



第三章 工作程序



第十条 市民可以通过电话、登陆克拉玛依市政府网站(市长信箱)等途径进入政府服务热线系统后投递工单。呼叫平台(设在电信公司)收到工单后存入数据库备案,通过“协同管理系统”进入办理、回复流程。

第十一条 12345政府服务热线(市长信箱)工单处理。包括收件、办理、退件、督办、回复、归档、考评环节。

(一)收件。呼叫前台工作人员在工作时间内将接收到的“工单”,按照处理程序,通过“协同管理系统”转交给相关承办单位处理。

(二)办理。呼叫前台按照“工单”性质、内容、涉及领域、涉及部门等,选择直办、交办、批办三种方式对受理“工单”进行处理。

1.直办:呼叫前台对一般性咨询类或其它能够立刻回复的“工单”,通过知识库“标准答案”采用热线电话回复或网上答复方式办理。

2.交办:呼叫前台对不能立刻回复,需要相关职能部门办理后回复的“工单”,依照“工单”内容和部门职能职责,将“工单”转交给承办单位办理回复,并跟踪办理件回复情况。承办单位收到交办“工单”后,根据“工单”的内容,分三种方式办理。

(1)限时件:一是对具备及时办理回复条件的“工单”,应在交办之日起限时办理回复(咨询类问题3个工作日,求助类问题5个工作日,投诉类问题5个工作日,举报类问题10个工作日,建议类问题5个工作日,表扬类问题3个工作日,其他类问题3个工作日,节假日顺延);二是对“工单”所涉及问题因客观条件限制或其他原因当前无法解决,应在限定时限内将有关情况向“来电人”详细解释清楚,做好疏解开导工作,取得“来电人”的理解和支持;三是对“来电人”的建言献策,应认真对待,仔细研究,作为决策参考的相关资料,并在限定时限内向“来电人”回复解释有关情况。

(2)承诺件:对“工单”所涉及问题,虽有办理回复条件,但需一定的处理周期或列入计划分步解决的,应首先在限定时限内向“来电人”回复当前处理情况或列入计划情况,做好解释疏导,并承诺办结的最后时限,进入“工单”办理流程,待事件办理完结后再次向“来电人”回复办结情况。

(3)会签件:对涉及“工单”反映的问题需要多部门协同办理或多部门对办理意见不一致时,由热线办及时呈报相关领导批示,由领导指定牵头单位,会同相关责任单位共同办理回复。

3.批办:对一些重要“工单”,呼叫前台无法判断承办单位的,由“热线办”及时报告相关领导,并按照领导批示意见转交承办单位。相关承办单位按照领导批示意见在限定时限内办理回复。

(三)退件。承办单位收到交办件所涉及内容不属于本单位职责范围的,应在当日将交办件通过“协同管理系统”退回呼叫前台,并说明退件原因。

(四)督办。“热线办”对热线运行中出现的问题及时协调监督,对关系到群众生产生活的紧急问题,第一时间派工作人员现场进行协调督办。

(五)回复。承办单位分管领导要对转交的“工单”办理工作把关,并对回复结果、文字内容进行认真审核。“热线办”根据保密规定和政务公开的原则,采取单独回复或在网上公开回复的方式进行反馈。

(六)归档。对于回访满意的事项,呼叫前台对该服务单进行审核并归档。对于回访不满意的事项,通过“热线办”再次复查、复核,明确是否重新交办,如不需再次办理,返回归档。

(七)统计。12345服务热线呼叫前台将所有“工单”的办理过程自动记录在分类保存系统中,各承办单位可随时查阅本单位的有关信息。“12345服务热线”呼叫前台统计系统应自动统计指定时间段内“工单”处理情况。

(八) 考评。为确保12345服务热线工作顺利开展,提高办理质量和回复时效,“热线办”每月通报工单办理情况,报相关市领导参阅,年终对办理回复工作进行汇总,报送市监察部门考评,并按有关规定计入单位年度绩效考核总分。



第四章 安全保密



第十二条 12345服务热线主管机关、“热线办”、承办单位工作人员在“工单”办理过程中,应严格遵守保密纪律和《中华人民共和国信访条例》,不得泄露国家机密和市民反映的不宜公开的内容;不得向无关人员谈论不宜公开的“工单”处理情况。

第十三条 12345服务热线主管机关、“热线办”、承办单位工作人员不得将控告、检举材料及有关情况透露或者转交给被控告、检举的对象;不得公开和向利害相对人提供“来电人”的姓名、联系方式、单位、家庭住址及IP等信息。

第十四条 对于不宜公开“工单”的处理结果,12345服务热线只向“来电人”回复,不得向社会公开。



第五章 责任追究



第十五条 “来电人”投诉和举报(单位或个人)的内容应真实、准确。为保护“来电人”和被投诉及被举报人或单位的合法权利,“来电人”应提供真实姓名、联系方式、工作单位和家庭住址,以便调查核实和办理回复“来电人”,否则,12345服务热线不予受理。

第十六条 经查证“工单”内容纯属恶意攻击、陷害、侮辱、诽谤、谩骂,并造成不良社会影响的,根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国信访条例》等法律法规,交由公安机关及有关部门依法处理。

第十七条 经查证,被投诉和被举报的单位或个人对“来电人”进行打击报复的,根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国信访条例》等法律法规,依法追究当事单位主要领导和相关人员的责任;触犯法律的,将依法追究其法律责任。

第十八条 承办单位在调查处理中,弄虚作假、不作为、违法行政,造成不良影响或后果的,按照有关规定给予处理。



第六章 附则



第十九条 本办法由市信访局负责解释。

第二十条 本办法自2011年7月1日起施行。















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